Objet du Conseil n. 247 du 28 avril 1980 - Verbale

OGGETTO N. 247/80 - FORMULAZIONE DI PARERI SU OTTO SCHEMI DI DECRETI DELEGATI, DI CUI ALLA LEGGE 23 DICEMBRE 1978, N. 833, ISTITUTIVA DEL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE.

Il Presidente DOLCHI dichiara aperta la discussione sulla seguente proposta relativa all'oggetto: "Formulazione di pareri su otto schemi di decreti delegati, di cui alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale", proposta trasmessa in copia ai Consiglieri unitamente all'ordine del giorno dell'adunanza in corso.

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La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha richiesto alle regioni di formulare eventuali osservazioni sui seguenti schemi di decreti delegati:

1) "Ristrutturazione e potenziamento degli uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera e degli uffici veterinari di confine, di porto e di aeroporto" (art. 7 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale);

2) "Istituzione dell'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro" (art. 23 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale);

3) "Assistenza sanitaria al personale navigante, marittimo e dell'aviazione civile" (art. 37 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale);

4) "Disciplina dell'assistenza sanitaria al personale delle sedi diplomatiche, delle istituzioni scolastiche e culturali e a quello in servizio di assistenza tecnica" (art. 37 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale);

5) "Disciplina dell'assistenza sanitaria ai cittadini italiani all'estero" (art. 37 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale);

6) "Disciplina dell'assistenza sanitaria ai cittadini del Comune di Campione d'Italia", (art. 37 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale);

7) "Ordinamento, controllo e funzionamento degli Istituti di ricovero e di cura a carattere scientifico" (art. 42 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale);

8) "Riordinamento della Associazione della Croce Rossa Italiana" (art. 70 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale).

Le regioni hanno in proposito convenuto di esprimere i pareri richiesti in modo unitario affidando alla Regione Toscana l'incarico di redigere il documento finale sulla base degli studi di un apposito gruppo di lavoro interregionale.

Tale documento finale, approvato dagli Assessori regionali alla Sanità, è stato trasmesso dalla Regione Toscana.

Poiché le osservazioni elaborate sugli schemi dei decreti delegati di cui si tratta sono valide e condivisibili anche dalla Regione Valle d'Aosta, la Giunta regionale concorda di proporre al Consiglio di

DELIBERARE

di recepire e fare proprie le osservazioni agli schemi di decreti delegati indicati in premessa, di cui alla legge 23 dicembre 1978, numero 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, concordate a livello interregionale e contenute nel documento allegato al presente atto.

(Segue testo delle osservazioni agli schemi di decreti delegati di cui alla legge 23 dicembre 1978, n. 833 riportato in calce al provvedimento)

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L'Assessore alla Sanità ed Assistenza sociale ROLLANDIN fa presente che la proposta che è ora portata all'esame del Consiglio, come è indicato in relazione, è stata formulata in modo unitario da tutte le Regioni. Passa quindi all'illustrazione dettagliata delle osservazioni che le Regioni formulano sugli otto schemi di decreti delegati.

Il Consigliere Lustrissy annuncia il voto favorevole del suo gruppo alla proposta in discussione.

Il Consigliere Péaquin dichiara che anche il suo gruppo esprimerà voto favorevole al riguardo di tale proposta.

IL CONSIGLIO

- preso atto di quanto riferito dall'Assessore alla Sanità ed Assistenza Sociale, ROLLANDIN, e concordando sulle proposte della Giunta;

- vista la legge 23 dicembre 1978, n. 833;

- ad unanimità di voti favorevoli, espressi per alzata di mano (Consiglieri presenti, votanti e favorevoli: ventidue);

DELIBERA

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OSSERVAZIONI AGLI SCHEMI DI DECRETI DELEGATI DI CUI ALLA LEGGE 23 DICEMBRE 1978, N. 833, AI FINI DEL PROCEDIMENTO PREVISTO DALL'ART. 79 DELLA LEGGE STESSA CHE RICHIAMA L'ART. 8 DELLA LEGGE 22 LUGLIO 1975, N. 382.

a) Decreto delegato ex art. 7

Preliminarmente al parere nel merito, si ritiene debba essere sollevata una questione relativa alla lettura dell'art. 7 della legge 23 dicembre 1978, n. 833; tale lettura dovrebbe tendere al recupero di coerenza interna dell'articolo attraverso il riferimento dell'ultimo comma al penultimo. Infatti l'art. 7 della 833 si riferisce alle materie di riserva statale delegate alle Regioni con vincolo di subdelega ai Comuni perché vengano esercitate tramite le U.S.L.: il che farebbe pensare che la materia oggetto del decreto delegato rientri in questa categoria.

D'altra parte una siffatta delega non rientra tra quelle elencate al primo comma dell'art. 7, né se ne fa specifica menzione nel prosieguo del testo dell'articolo.

A complicare le cose sta l'ultimo comma dell'art. 7, a norma del quale l'esercizio da parte delle Regioni delle funzioni delegate indicate nel quarto comma inizierà a partire dal 1° gennaio 1981, in deroga alle disposizioni del D.P.R. 616.

Il fatto è che il quarto comma dell'art. 7 non contiene alcun elenco né indicazione alcuna di funzioni delegate alle Regioni, poiché si limita a statuire il già citato vincolo della subdelegazione ai Comuni.

Che se poi il tutto dovesse far riferimento alle materie elencate al primo comma, non si capirebbe perché l'esercizio di funzioni delegate fin dal gennaio 1972, debba essere congelato fino al 1° gennaio 1981.

Tra l'altro l'ultimo comma dell'art. 7 contiene una deroga all'art. 34 del D.P.R. 616, articolo che a sua volta faceva riferimento ad attribuzioni aggiuntive rispetto a quelle già esercitate dalle Regioni e dai Comuni: ora la profilassi delle malattie infettive e diffusive, l'attuazione degli adempimenti disposti dall'autorità statale in campo di polizia veterinaria e le altre materie elencate al primo comma dell'art. 7 non sono state "aggiunte" dal 616 ma risalgono appunto al D.P.R. 4/1972.

Tutto tornerebbe estremamente chiaro se si ammettesse - come è facile fare analizzando i relativi resoconti del Senato - che vi sia stato un errore nella compilazione dell'art. 7, errore non corretto in sede di coordinamento finale del testo.

Secondo questa ipotesi, l'ultimo comma dell'art. 7 (congelamento dell'esercizio della delega) riguarderebbe non il quarto comma bensì il quinto che tratta della materia oggetto di decreto delegato.

Ovvero sia le funzioni statali in materia di sanità marittima, aerea e di frontiera, e quelle degli uffici veterinari di confine, di porto e di aeroporto rientrerebbero tra quelle delegate alle Regioni, con la particolarità di non poter essere esercitate prima del 1° gennaio 1981.

A conferma quindi di questa lettura, che non ha peraltro alternative, opportuna sarebbe un'iniziativa nelle sedi proprie tesa a dare al discorso qui sviluppato una conferma interpretativa.

In principio allora ad un parere che entri nel merito del testo sottoposto va dunque sottolineata la previsione della delega alle Regioni a partire dal 1° gennaio 1981 delle funzioni amministrative proprie degli uffici oggetto dello schema di decreto in esame.

In generale, e diffusamente, lo schema di decreto in esame mostra viceversa di voler normare esaustivamente e nella loro fase a regime gli uffici cui porre attenzione, ignorando e di fatto mostrando di non presupporre nel suo disegno generale, al di là del momento legislativo delegato ai fini della ristrutturazione e del potenziamento, una fase in cui siano delegate alle Regioni le relative funzioni.

In tale logica lo schema di decreto in esame configura, caso singolare nella legge 833 ed incoerente al suo disegno complessivo, una diramazione nel territorio nazionale di una serie di unità periferiche direttamente dipendenti dal ministero della Sanità, ciascuna con una precisa competenza "circoscrizionale" ed una propria articolazione interna, che dà luogo ad uffici principali ed uffici dipendenti. Si ritiene che sia da respingere complessivamente la configurazione che ne deriva di un sistema autonomo e parallelo al Servizio Sanitario Nazionale.

Tale organizzazione è tra l'altro destinata ad entrare in crisi, non essendovi già oggi sufficienti veterinari e medici disposti a lavorare nelle condizioni contrattuali vigenti nel computo statale.

Il parere negativo, già espresso in ordine alla logica complessiva entro la quale si muove lo schema di decreto in esame, si appunta poi in particolare sugli artt.

Si osserva infine, tenendo conto della fase nella quale le funzioni amministrative saranno delegate alle Regioni che è necessario che il decreto preveda un assetto giuridico e normativo del personale degli uffici in questione, del tutto analogo ed equiparabile a quello previsto dal D.P.R. 761/80 per il personale delle U.S.L., anche al fine di non pregiudicare la confluenza di questo personale nei ruoli nominativi regionali.

b) Decreto delegato ex articolo 23

OSSERVAZIONI DI CARATTERE GENERALE

L'Istituto per assolvere ai compiti assegnatigli dalla legge istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale deve possedere i seguenti requisiti:

1. Deve caratterizzarsi quale strumento del Servizio Sanitario Nazionale pertanto anche la definizione della sua figura giuridica deve essere finalizzata a tale scopo.

2. L'Istituto per la Prevenzione e l'Istituto Superiore di Sanità, pur operando in due diversi settori d'intervento, dovranno pervenire a modelli organizzativi omogenei garantendo tuttavia fra loro immediate forme di coordinamento permanente.

3. L'Istituto deve essere preposto allo studio e alla ricerca nei termini previsti dalla Legge 833, senza alcuna prefigurazione quindi di una qualsivoglia articolazione territoriale con compiti operativi che spettano completamente alle U.S.L..

4. Il Decreto deve contenere più precisi e vincolanti riferimenti al regolamento da adottarsi in sede di attuazione, con particolare riferimento alle forme di direzione e di coordinamento ai diversi modelli organizzativi.

5. È necessario sia contenuta una precisa previsione circa la collocazione all'interno dell'Istituto delle strutture esistenti nel Centro di Monteporzio Catone (Roma).

6. L'organico dell'Istituto dovrà essere caratterizzato dalla presenza di personale tecnico qualificato proveniente dagli Enti estinti (ANCC, ENPI), dagli Ispettorati del Lavoro o da altre strutture del S.S.N., nonché di altro personale tecnico purché in possesso delle competenze tecnico scientifiche adeguate.

Il Consiglio di Amministrazione dovrà entro 90 giorni dal suo insediamento predisporre la pianta organica provvisoria dell'Istituto.

Lo stato giuridico del personale dell'Istituto è disciplinato in coerenza con le disposizioni concernenti il personale dell'Unità Sanitaria Locale di cui al D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761.

7. Per ciò che riguarda le attività di omologazione, mentre è certa la competenza statale in materia, si ritiene che esse non possano essere esplicate attraverso la creazione di un ulteriore organismo separato. Al contrario, si propone che lo Stato si avvalga dell'ISPESL e delle U.S.L. (Presidi Multizonali di Prevenzione), per il concreto esercizio di tali attività omologative. Del resto tale soluzione in concreto ricalca quanto attualmente avviene nell'attività centrale e periferica dell'ANCC.

8. Per quanto riguarda le problematiche concernenti l'impiego pacifico dell'energia nucleare occorre procedere ad un riesame delle funzioni di competenza dello Stato, delle Regioni, degli Enti Locali riconducendo le funzioni di controllo sanitario all'interno del Servizio Sanitario Nazionale così come espresso nel documento "politico-programmatico delle Regioni in materia di radioprotezione" e quindi non si ritiene opportuno affidare, in attesa di ciò, ulteriori compiti di sorveglianza e controllo al CNEN.

OSSERVAZIONI SULL'ARTICOLATO

ART. 1 - L'Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro (appresso denominato Istituto) deve essere organo tecnico-scientifico del Servizio Sanitario Nazionale alle dirette dipendenze del Ministero della Sanità.

Anche a tale obiettivo va finalizzata l'individuazione giuridica dell'Istituto che sia comunque omogenea alla prevista ridefinizione dell'Istituto Superiore di Sanità.

Il riaffermare la necessità che l'Istituto sia strettamente collegato al Ministero della Sanità non necessariamente comporta che il Ministro ne assuma direttamente la Presidenza.

ART. 2 - punto 6 - effettua ricerca e avanza proposte per l'aggiornamento delle tabelle nazionali delle malattie professionali, non solo ai fini accertativi ma anche preventivi (si veda per es. elenco malattie di cui è obbligatoria la denuncia all'Ispettorato del Lavoro, D.M. del 1973).

Aggiungere: - Stabilire le specifiche tecniche applicative per l'omologazione, ai fini della sicurezza, di apparecchi, macchine, impianti e mezzi personali di protezione per uso lavorativo ed extra lavorativo, anche domestico e ne cura l'aggiornamento e l'uniforme applicazione.

- Accerta l'esistenza dei requisiti tecnico-scientifici richiesti per i laboratori ed i centri di prova autorizzati ad effettuare le operazioni di omologazione.

- Provvede e collabora all'aggiornamento professionale obbligatorio del personale addetto ai servi di prevenzione.

ART. 3 - Sostituire l'ultimo comma con: Restano ferme le attribuzioni del CNEN in materia di controllo sull'impiego pacifico dell'energia nucleare.

ART. 6 - "Previa autorizzazione" non del Ministero ma del Consiglio di Amministrazione.

ART. 7 - Va specificato che l'U.S.L. e la Regione interessata debbono essere preventivamente informate sull'accesso nei luoghi di lavoro e sulle risultanze delle indagini svolte.

ART. 10 - Togliere il Comitato esecutivo.

ART. 11 - I Ministeri rappresentanti nel Consiglio di Amministrazione devono essere quelli menzionati dall'articolo 23 della L. 833. Vanno quindi tolti i Ministeri dell'Interno, del Tesoro, dei Lavori pubblici.

I rappresentanti del CNEN, CNR, INAIL, Istituto Superiore di Sanità è sufficiente che siano presenti nel Comitato tecnico scientifico, vanno quindi tolti dal Consiglio di Amministrazione.

Deve essere prevista una rappresentanza dei Comuni, in quanto titolari delle funzioni di vigilanza in materia svolte dalle U.S.L. Potrebbe trattarsi di tre componenti nominati dall'ANCI.

Non c'è motivo d'inserire i due esperti designati dal Ministero della Sanità, in quanto già i Ministeri nominano un loro rappresentante che si suppone sia un esperto.

ART. 12 - Il Consiglio di Amministrazione dura in carica tre anni e può nominare al proprio interno un Comitato esecutivo per la gestione ordinaria dell'attività dell'Istituto.

ART. 13 - Cinque dei dieci esperti debbono essere designati dalle Regioni per consentire un effettivo apporto dal "territorio" di esperienze e conoscenze tecniche e scientifiche.

ART. 14 - Al quarto comma: sostituire "Comitato tecnico-scientifico" con "Comitato Interdipartimentale".

ART. 17 - Ultimo comma sostituito come segue: Il regolamento definisce l'articolazione organizzativa dei servizi tecnici e amministrativi.

ART. 19 - Il coordinamento delle attività dei diversi Enti e Istituti, coordinamento assolutamente necessario ad ogni livello dell'articolazione organizzativa, NON presuppone la formalizzazione di una commissione. Dell'art. 19 vanno pertanto mantenute solo le prime tre righe, fino a "nucleare".

ART. 21 - Sopprimere il secondo comma.

ART. 23 - Sopprimerlo.

c) Decreti delegati ex art. 37 (personale navigante, italiani all'estero, ecc.)

Personale navigante

Lo schema di decreto concernente il personale navigante, sottoposto alle regioni per il parere ex art. 79 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, sottrae in realtà al Servizio Sanitario Nazionale ogni competenza rispetto alla materia in oggetto, ipotizzando viceversa appositi uffici periferici del Ministero della Sanità.

Vale qui l'osservazione generale, avanzata in relazione anche ad altre materie oggetto di contemporanea decretazione delegata, circa l'assoluta inopportunità, sia sotto il profilo della logica generale del progetto di riforma e della lettera della 833 sia per aspetti funzionali dei servizi sia in termini di fuorviante prevaricazione rispetto alla necessaria ristrutturazione del Ministero, di porre in essere un servizio nazionale parallelo a quello previsto dalla legge di riforma sanitaria.

Sotto questo profilo l'ipotesi di momenti gestionali periferici del Ministero della Sanità viene sostenuta anche con riferimento alla rete di uffici di cui allo schema di decreto ex art. 7/833: sembra allora opportuno che l'osservazione generale, calata sugli specifici schemi di decreto, si proponga ad un'attenzione non indipendente delle differenti sedi parlamentari chiamate ad esprimere successivo parere ex art. 79/833, tenendo appunto anche conto - ai sensi della procedura ivi richiamata - del presente parere.

Si esprime il parere che la materia debba attentamente tenere conto di tutti gli aspetti emergenti dalla problematica in oggetto; occorre pertanto che l'articolato, in ordine alla individuazione di idonee e corrette soluzioni, presupponga chiare distinzioni in ordine a:

- tipo di prestazioni a terra fino ad oggi erogate (le quali variano dall'assistenza in generale a questioni di carattere medico legale come visite abilitanti) e aspetti antinfortunistici e di prevenzione;

- personale navigante e familiari;

- assistenza in navigazione e assistenza a terra.

Le peculiari esigenze assistenziali del personale in questione, nel rispetto della vigente disciplina della navigazione aerea e marittima e delle convenzioni internazionali, non dovrà intaccare il principio generale dell'uniformità dell'assistenza sanitaria nei riguardi di tutti i cittadini e pertanto tutte le prestazioni del Servizio Sanitario Nazionale dovranno essere fornite nell'ambito del Servizio stesso a livello delle sue strutture ed articolazioni operative (U.S.L.); specifiche esigenze dovranno trovare condizione di soddisfazione attraverso indirizzi e vincoli da inserire nei piani sanitari regionali, obbligo questo che dovrà essere espresso in un decreto riscritto in altra logica rispetto a quella qui criticata dello schema in esame.

Si manifesta altresì grave preoccupazione per la previsione di contribuzione separata contenuta nello schema di decreto delegato in esame.

Italiani all'estero

Anche per lo schema di decreto in esame relativo all'assistenza sanitaria ai lavoratori italiani all'estero vale l'osservazione generale la quale richiede che, per quanto compatibile con le peculiari esigenze e la normativa vigente anche con riferimento a convenzioni tra Italia e altri Paesi, siano concettualmente negate e in concreto al massimo limitate modalità di assistenza separate.

In particolare occorre che il decreto tenga conto delle necessità di:

- evitare regimi contributivi separati;

- mantenere chiara la distinzione tra le condizioni per garantire l'assistenza fuori dal territorio nazionale e l'assistenza "ordinaria" per tutti al rientro in Italia.

Si richiama in particolare l'attenzione sull'art. 10, 1° comma, dello schema di decreto in esame là ove attribuisce le funzioni già esercitate dalle Sezioni periferiche dell'INAM alle Regioni e non ai Comuni come sarebbe corretto.

Complessivamente tuttavia questo specifico schema di decreto risente più di altri del lavoro di coordinamento tra Ministero e Regioni che si è svolto nella fase di preparazione, in questo quadro il decreto recepisce già alcune delle osservazioni avanzate dalle Regioni.

Sul gruppo di decreti ex art. 37 si tralascia la specifica trattazione del decreto per l'assistenza ai dipendenti delle sedi diplomatiche e per l'assistenza ai cittadini di Campione d'Italia, questi due decreti riguardano in particolare problemi organizzativi della Regione Lazio e Lombardia.

d) Decreto delegato ex art. 42

Ad un primo esame dello schema di decreto delegato in oggetto possono essere formulati alcuni importanti rilievi, tra i quali prioritariamente vanno evidenziati quelli relativi alla natura ed alla collocazione istituzionale e funzionale degli Istituti a carattere scientifico nell'ambito del Servizio Sanitario Nazionale e quelli relativi alla questione della ricerca finalizzata.

Lo schema di decreto non contiene alcuna norma circa la definizione della natura e delle caratteristiche degli istituti scientifici né sulla loro collocazione nell'ambito delle articolazioni del S.S.N. Occorre premettere che l'art. 42 della Legge 833 pare demandare a questo decreto delegato una più esatta definizione di queste caratteristiche. Pare opportuno che il decreto precisi meglio le caratteristiche organizzative tecniche e funzionali che debbono possedere questi istituti ai fini del riconoscimento del "carattere scientifico". Tale riconoscimento non può prescindere dall'individuazione di criteri precisi, tra i quali ad esempio si possono suggerire i seguenti:

- collegamento del riconoscimento del carattere scientifico di un istituto con la programmazione delle attività di ricerca finalizzata che vengono ritenute prioritarie nell'ambito della programmazione sanitaria nazionale;

- identificazione di ambiti di ricerca di interesse generale che richiedano necessariamente la concentrazione delle risorse in specifiche istituzioni;

- riconoscimento del carattere scientifico sottoposto a verifica periodica in rapporto alle esigenze dei programmi di ricerca;

- eventuale riconoscimento del carattere scientifico "pro-tempore" sempre in riferimento al tempo di sviluppo di specifici programmi di ricerca.

Le procedure per il riconoscimento del carattere scientifico dovrebbero prevedere la proposta della regione interessata, il parere vincolante della U.S.L. competente per territorio, ed il parere del Consiglio Sanitario Nazionale.

A tale proposito pare opportuno che il decreto contenga norme transitorie che rinviino l'eventuale riconoscimento di nuovi istituti a carattere scientifico a quando saranno costituite le unità sanitarie locali ed ad esse saranno trasferite tutte le funzioni, il personale, il patrimonio.

In riferimento al problema della ricerca finalizzata paiono opportune le seguenti considerazioni.

La ricerca finalizzata, per quanto riguarda quella sua parte che può venire finanziata con quote vincolate del F.S.N., è un'attività che deve essere svolta da tutti i servizi ed a tutti i livelli delle articolazioni del S.S.N.

Non esistono cioè sedi e servizi esclusivamente destinati allo svolgimento della ricerca finalizzata; gli stessi istituti a carattere scientifico non sono che uno dei momenti nei quali si deve sviluppare l'attività di ricerca del S.S.N.

I progetti di ricerca, proprio perché finalizzati al funzionamento del Servizio Sanitario Nazionale, così come essi devono essere individuati dal P.S.N. e dai P.S.R., devono svolgersi con il più ampio coinvolgimento delle strutture e dei servizi delle unità sanitarie locali, dell'Università, del C.N.R., dell'Istituto Superiore di Sanità e dell'Istituto Superiore per la prevenzione e la Sicurezza del Lavoro ed anche per le loro peculiari caratteristiche, degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico.

Proprio secondo questo orientamento la proposta di P.S.N. (pag. 73 e seg.) prevede non solo una programmazione a livello nazionale della ricerca finalizzata ed a un suo raccordo con i programmi di ricerca che hanno fonti di finanziamento diverse dal F.S.N., ma anche la costituzione di un'apposita Commissione nazionale. Occorre inoltre rilevare che il Fondo Sanitario Nazionale è ripartito unicamente tra le Regioni, alle quali, nell'ambito delle indicazioni e dei vincoli della programmazione nazionale, spetta tra l'altro, la concreta definizione, con i P.S.R., delle scelte operative anche per quanto riguarda la ricerca finalizzata.

Il riordino previsto dall'art. 42 della legge 833, degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico deve essere attuato coerentemente con le indicazioni del P.S.N., secondo specifiche ed individuate esigenze del S.S.N., tenendo conto che il permanere di strutture o servizi monospecialistici contrasta, pur con motivate e particolari eccezioni, con gli orientamenti espressi in materia dalla proposta di P.S.N.

Per quanto attiene in particolare all'esame dello schema di decreto possono essere formulate alcune prime osservazioni:

1) l'ordinamento così come si desume dall'art. 2, prevede la persistenza di istituti con sedi e ramificazioni in Regioni e U.S.L. diversi da quelle in cui è la sede legale. Pare opportuno che il decreto escluda la possibilità del riconoscimento a filiazioni, stabilimenti o presidi altrove e/o successivamente istituiti. Ciò soprattutto ad evitare l'eventuale creazione, senza alcuna possibilità di intervento delle Regioni, di una rete di servizi "separati" ad opera di istituti a carattere scientifico.

2) la composizione degli Organi di amministrazione degli istituti a carattere scientifico deve essere tale da garantire la loro organica collocazione nell'ambito del S.S.N. - Pertanto gli organi di amministrazione devono essere composti in maggioranza da membri rappresentanti delle unità sanitarie locali e della regione. Lo schema di decreto viceversa prevede organi di amministrazione caratterizzati da una maggioranza di rappresentanti ministeriali o altri.

3) gli artt. 16 - 21 rappresentano un'evidente violazione della delega, la quale, per quanto attiene i controlli, si riferisce solo alle funzioni non assistenziali. Pare evidente che i controlli relativi alle deliberazioni di cui all'art. 16 siano di competenza regionale, dovendosi riservare una diversa regolamentazione solo per le materie strettamente non assistenziali.

4) l'art. 33 contiene elementi di ambiguità, non affermando con chiarezza l'assegnazione unicamente alle Regioni delle quote del F.S.N. Introduce in ogni caso elementi di rigidità nella finalizzazione delle quote del F.S.N. assegnate alle Regioni.

5) si costituisce (art. 23) una commissione scientifica per la ricerca biomedica nella quale non sono compresi membri di nomina regionale o dell'ANCI. Questa Commissione pare inoltre si debba occupare unicamente dei programmi di ricerca proposti dagli istituti a carattere scientifico, contraddicendo in questo modo il criterio della programmazione unitaria della ricerca finanziata con il S.S.N., proposto dal P.S.N.

6) dall'intera impostazione dello schema di decreto sembra che i fondi finalizzati alla ricerca, nell'ambito del F.S.N., siano attribuiti unicamente agli istituti a carattere scientifico e solo secondo i programmi da essi formulati. Ciò contraddice fortemente sia lo spirito della lettera della legge n. 833 e pare escludere ogni altro soggetto istituzionale e/o servizio del S.S.N. dai finanziamenti della ricerca finalizzata. Tale impostazione è inaccettabile.

7) lo schema di decreto deve prevedere uno stato giuridico del personale del tutto analogo a quello del personale delle unità sanitarie locali sia da un punto di vista normativo che da un punto di vista economico contrattuale anche al fine di garantire una possibile mobilità del personale, in rapporto all'eventuale perdita del carattere scientifico dell'istituto.

8) il decreto deve contenere elementi per garantire l'omogeneità degli statuti di questi istituti, anche per quanto riguarda quelli attualmente riconosciuti.

Per le considerazioni formulate pare inoltre opportuno che il decreto previsto dal penultimo comma dell'art. 42, contenente la conferma o meno del riconoscimento degli istituti a carattere scientifico esistenti, sia successivo all'adozione del decreto di cui al 7° comma, in esame. Ciò perché, a rigor di logica le norme sull'ordinamento, il controllo ed il funzionamento degli istituti contenute in questo decreto sono tali da condizionare opportunamente i criteri per il riordino e di riconoscimento degli istituti esistenti. Il Consiglio Sanitario Nazionale e la Commissione Bicamerale devono essere posti nelle condizioni di formulare una valutazione corretta, sulla base di specifici criteri e norme che devono trovare luogo nel decreto attualmente in esame.

e) Decreto delegato ex art. 70

Un esame ed un parere circa lo schema di decreto in oggetto, non possono prescindere da un'attenta rilettura dell'art. 70 della L. 833/78, dal quale il decreto stesso trae origine.

L'articolo succitato - che ha per titolo "scorporo dei servizi sanitari della Croce Rossa Italiana - C.R.I. - e riordinamento dell'associazione" - si compone di due parti ben distinte, ma, al tempo stesso, intimamente collegate tra loro.

Una parte - costituita dai primi due comma - stabilisce che il Ministro della Sanità, con proprio decreto e sentito il Consiglio Sanitario Nazionale, provveda a trasferire ai Comuni competenti territorialmente - perché siano destinati alle U.SS.LL. - "... i servizi di assistenza sanitaria dell'associazione della Croce Rossa Italiana (C.R.I.) non connessi direttamente alle sue originarie finalità, nonché i beni mobili ed immobili destinati ai predetti servizi ed il personale ad essi adibiti, previa individuazione del relativo contingente.", prescrivendo altresì che per il trasferimento dei beni e del personale siano adottate, in quanto applicabili, le disposizioni di cui agli artt. 65 e 67 della legge 833/78 e che il trasferimento suddetto abbia effetto dal 1° gennaio 1980.

L'altra parte - costituita dal 3° comma - delega il Governo ad emanare uno o più decreti aventi valore di legge ordinaria per il riordinamento dell'associazione in oggetto, dettando alcuni criteri direttivi per la predisposizione dei decreti medesimi, cui il Governo dovrà attenersi.

Il predetto comma prescrive, altresì, che l'emanazione dei decreti delegati avvenga su proposta del Ministro della Sanità, di concerto con il Ministro della Difesa, fissando per la delega in oggetto il termine del 28 dicembre 1979 (un anno dall'entrata in vigore della legge). Tale termine - per effetto dell'art. 2 della legge 29.2.1980, n. 33 - è attualmente prorogato al 31 luglio 1980.

Dalla formulazione dell'art. di cui sopra non sembrano esservi dubbi circa la volontà del legislatore di ricondurre all'ambito dell'U.S.L. - cui spetta il compito dell'erogazione unitaria e globale delle prestazioni di assistenza sanitaria - tutte quelle attività e quei servizi che finora sono stati effettuati dall'associazione, o in punto di fatto, ovvero per disposizioni legislative o modificazioni statutarie, intervenute successivamente alla sua costituzione e, comunque, rispondenti alla necessità di integrare le numerose carenze dell'organizzazione sanitaria pubblica, che il legislatore medesimo ha inteso sanare, attraverso l'istituzione del servizio sanitario nazionale.

Lo scorporo dei servizi di assistenza sanitaria finora attuati dall'associazione della Croce Rossa, risponde quindi, ad un'esigenza generale di ricondurre a momento unitario la globalità degli interventi e delle prestazioni di natura sanitaria. È, comunque, possibile ipotizzare che il legislatore- nel richiedere esplicitamente che l'associazione venga ricondotta alle finalità originarie - sia stato mosso anche da una seconda preoccupazione e cioè che l'associazione in parola non venga distolta dai compiti, pur rilevanti, che essa è chiamata a svolgere per ottemperare alle "... vigenti convenzioni e risoluzioni internazionali..." ed alle indicazioni e direttive degli organi della Croce Rossa Internazionale, cui l'associazione medesima è legata e che vengono correttamente richiamati al punto due dei criteri direttivi che il Governo deve osservare nell'emanazione dei decreti delegati per il riordinamento del sodalizio.

Ci troviamo, viceversa - in assenza completa di uno schema o di una ben che minima traccia o indicazione circa il decreto ministeriale di scorporo - di fronte ad uno schema di decreto delegato per il riordinamento dell'associazione, presentato dal Governo, nel quale la logica che presiede l'art. 70 della L. 833/78, viene completamente ribaltata.

Lo schema è accompagnato da una relazione di ben 39 parcelle, nelle quali l'estensore, dopo aver ricordato il R.D. 7 febbraio 1884, n. 1243, con il quale l'associazione veniva eretta in corpo morale - giusta l'autorizzazione concessa al Governo con L. 21.5.1882, n. 768 - compie un salto di alcuni decenni, presentando come atto fondamentale, lo statuto organico approvato con R.D. 21.1.1929, n. 111 e richiamando poi tutte le fonti legislative successive a tale periodo che giustificano le competenze attuali dell'associazione.

Nessun accenno viene fatto alle finalità originarie, facilmente desumibili dal R.D. 7.2.1884, sopra richiamato - con il quale l'associazione, eretta in corpo morale, veniva dispensata dalla tutela ordinaria delle opere pie (demandata allora al Ministro dell'Interno), assoggettandola all'unica tutela e sorveglianza dei Ministri della guerra e della marina - e dallo Statuto approvato con decreto in pari data a firma dei Ministri predetti.

Nulla viene detto neppure riguardo al successivo statuto - approvato con decreto dei Ministri sopradetti in data 5.2.1911 - ed annesso regolamento, nei quali dopo aver richiamato la conferenza internazionale di Ginevra del 26/29 ottobre 1863, sulle cui basi l'associazione si era costituita e la nuova convenzione di Ginevra del 6.7.1906, da cui il sodalizio era regolato (art. 1 dello statuto), si estendeva l'attività dell'associazione stessa anche al soccorso nei casi di grandi calamità ed in altri casi in cui fosse intervenuta specifica autorizzazione del comitato centrale, ribadendo, comunque, che tali interventi erano di carattere sussidiario rispetto agli scopi principali avanti detti (art. 2 dello statuto) e che sarebbero stati attuati solo e quando altre istituzioni non vi avessero provveduto (art. 141 del regolamento).

Lo schema di decreto, in accordo con la relazione, attribuisce all'associazione in oggetto tutte le attività attualmente svolte ed anzi, ne rafforza i compiti in materia di assistenza sanitaria, con ciò prefigurando una pericolosa tendenza e stravolgendo la volontà del legislatore.

Per questi motivi, indipendentemente da un esame sui singoli artt. che lo compongono, riteniamo che lo schema di decreto debba essere respinto "in toto".

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