Oggetto del Consiglio n. 1223 del 26 maggio 2010 - Resoconto

OGGETTO N. 1223/XIII - Parere sullo schema di decreto legislativo concernente norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste in merito all'istituzione di una sezione di controllo della Corte dei Conti.

Il Consiglio regionale

Considerato che l'articolo 48bis dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta dispone che il Governo è delegato ad emanare uno o più decreti legislativi recanti le disposizioni di attuazione dello Statuto stesso e le disposizioni per armonizzare la legislazione nazionale con l'ordinamento della Regione Valle d'Aosta, tenendo conto delle particolari condizioni di autonomia attribuita alla Regione, e che gli schemi dei decreti legislativi sono elaborati da una commissione paritetica composta da sei membri nominati, rispettivamente, tre dal Governo e tre dal Consiglio regionale della Valle d'Aosta e sono sottoposti al parere del Consiglio stesso;

Rilevato che, con nota in data 7 maggio 2010, prot. n. DAR 0002928 P-1.3.18.33, il Ministro per i Rapporti con le Regioni ha trasmesso, ai fini dell'acquisizione del parere di cui all'articolo 48bis dello Statuto speciale, lo schema di norme di attuazione concernenti l'istituzione di una sezione di controllo della Corte dei Conti, approvato dalla Commissione paritetica in data 26 aprile 2010;

Visto l'articolo 48bis dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta;

Visto il parere della I Commissione consiliare permanente;

Esprime

parere favorevole sullo schema di decreto legislativo concernente norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste concernenti l'istituzione di una sezione di controllo della Corte dei Conti.

Allegato

(omissis)

Président - Comme il a été convenu dans la Conférence des chefs du groupe, maintenant nous reprendrons l'ordre du jour au point 20.1 à l'ordre du jour.

La parole au Conseiller Caveri.

Caveri (UV) - Grazie, Presidente.

Come è già accaduto nelle scorse volte, nel duplice ruolo di membro della paritetica e di Consigliere regionale, mi permetto di fare una brevissima illustrazione alla norma di attuazione, che è frutto di un lavoro strumentale dei membri della paritetica, che interpretano lì il pensiero della Regione. E in questo caso abbiamo interpretato il pensiero della Regione su un tema che si dibatte da molti anni, dobbiamo risalire addirittura ad un decreto legge del 1993, perché la prima sentenza della Corte costituzionale che viene riportata nella documentazione che abbiamo è una sentenza che fu considerata, all'epoca, molto interessante, che si rifaceva alla norma con cui era stata approvata la nascita di queste sezioni di controllo della Corte dei Conti nelle Regioni, e la Regione aveva obiettato su una serie di punti. Devo dire che la sentenza dell'epoca fu interessante, perché, da una parte, escluse ogni controllo preventivo sugli atti della Regione - ed era una delle preoccupazioni - e poi escluse anche il fatto significativo che la Commissione di coordinamento - che all'epoca era funzionante - potesse assumere in sé anche quel tipo di controllo di gestione e che il semplice voto di questo Consiglio sui bilanci della Regione tendesse ad escludere il controllo di gestione. La questione non finì lì, perché non si poteva operare direttamente con l'imposizione della legge, ma, come previsto dalla legge del 1994, esisteva una clausola di salvaguardia, bisognava operare con norma di attuazione dello Statuto.

In realtà poi siamo rimasti in attesa di determinazioni fin quando il Consiglio decise di dotarsi di una propria autorità, questo consentì un secondo pronunciamento della Corte costituzionale. La prima determinazione fu la sentenza n. 29/1995, questa è la sentenza n. 267/2006, quando la Corte costituzionale, in una logica - possiamo dirlo senza nessuna polemica - un po' da Ponzio Pilato, disse, da un lato, avete fatto benissimo, siete bravi ad aver fatto una legge sull'autorità per il controllo di gestione, però "In definitiva, le disposizioni denunciate, configurando un'Autorità di vigilanza che svolge attività di controllo interno alla Regione, a fini di collaborazione con il Consiglio regionale, presso il quale risulta istituita, e che non si sovrappone, né pone limitazioni a quella di livello unitario da esercitarsi dalla Corte dei Conti"... cioè dice: benissimo, ne volete due, potete tenervene due. Da qui un intervento che ha fatto in commissione il collega Louvin, è chiaro che quando ci sarà la sezione di controllo, sarà poi il Presidente a dirlo successivamente, ma è ovvio che bisognerà pensare ad un'abrogazione perché sarebbe folle che avessimo un doppio sistema.

Devo dire che già nella sentenza del 2006 si diceva che era in avanzata elaborazione, in sede di Commissione paritetica fra lo Stato e la Valle d'Aosta, una norma sulla Corte dei Conti; allora qui bisogna essere corretti: credo che ci sia stata per ottemperare alle indicazioni, visto che ci siamo presi ogni anno - qualunque fosse il Presidente della Regione - grandi schiaffi dalla Corte dei Conti che diceva: l'unica Regione, ogni volta che c'è l'apertura dell'anno giudiziario... va detto che la Regione, attraverso i membri di parte regionale, si è fatta parte attiva della ricerca di una soluzione. È importante dire che non c'è stata una spinta mostruosa da parte dello Stato, ma c'è stata una spinta congiunta, in cui la Regione non ha fatto il frenatore, ma ha spinto, nella semplice considerazione che andava fatto perché non potevamo restare in una sorta di limbo.

Poi ognuno di noi sperava che la Corte costituzionale nel 1995 e poi nel 2006 si esprimesse diversamente, immaginando un sistema diverso; la Corte ha detto: il controllo di gestione, che poi non è nulla né di poliziesco, né di giurisdizionale, ogni tanto si tende nella vulgata a scambiare il ruolo della Corte dei Conti per il danno erariale con il controllo di gestione, il controllo di gestione che viene evidenziato nella norma di attuazione è collaborativo. Tant'è che viene previsto un controllo effettuato da sei magistrati, tre di cui un presidente di sezione espressione della Corte dei Conti e tre che entrano in ruolo nella Corte dei Conti, ma sono espressi uno da questo Consiglio, uno dal Governo regionale e uno dal sistema dei Comuni e delle autonomie locali. Questo è il cuore della norma di attuazione, poi in commissione avevamo discusso su alcune specificità e su alcune eccezioni.

Il fascicolo che ci è stato predisposto dagli uffici è più che chiaro nel definire le ragioni per le quali in alcuni casi si sono messi dei commi che non riguardano la Valle d'Aosta, per esempio il federalismo fiscale ritenevamo che non fosse un argomento che potesse consentire a questa sezione di potersene occupare; c'è questa particolarità dei giudici designati dalla Regione, sono giudici che comunque vanno in pensione esattamente in corrispondenza con i giudici della Corte dei Conti.

Credo che oggi quest'azione che si svolgerà nei confronti della Regione e in senso lato del sistema delle autonomie locali e anche degli enti strumentali, sarà una novità non particolarmente rivoluzionaria; d'altra parte il funzionamento ormai storicizzato della Corte nel controllo di gestione nelle altre Regioni non ha creato nulla di particolarmente eversivo, ma si tratta di una logica collaborativa del tutto evidenziata in questi articoli.

Resta un'ultima questione, di cui abbiamo parlato en passant, guardo in particolare il Presidente della commissione, che è la questione di come interpretare questo articolo 48bis. Avendolo scritto fisicamente, il 48bis nel nostro caso prevede un passaggio in Consiglio regionale ed è l'unica norma di rango costituzionale che prevede, assieme alla Sardegna, un parere del Consiglio Valle; negli altri casi le norme di attuazione vengono varate dalla Commissione paritetica e vanno direttamente al Consiglio dei Ministri. Nel 1993 fu deciso di prevedere questo passaggio, perché è giusto che ci sia, su temi così delicati, un'informativa, ed il passaggio è per un parere. Quindi quando ogni tanto esiste una sorta di frustrazione che dice che non possiamo presentare degli emendamenti, no, è un parere, cioè o è sì o è no, perché è ovvio che sia così come peraltro al Consiglio dei Ministri può capitare, come è capitato in passato, che un cambio di Governo o della giurisprudenza abbia portato al fatto che, pensiamo all'energia, c'era stato un elaborato, è arrivato il Consiglio dei Ministri, è tornato alla Commissione paritetica perché il Governo nel frattempo aveva pensato cose diverse.

Credo che sia molto importante che ci sia questo passaggio, la Commissione paritetica, i membri autorevoli che ne hanno fatto parte come il Presidente stesso e il collega Louvin, sanno che la Commissione paritetica è un luogo un po' particolare per una legislazione particolare, dove la pesatura di un avverbio o di un aggettivo avviene in un luogo in cui talvolta si alza anche la voce, ma alla fine si ha la consapevolezza di dover varare delle norme di attuazione. Per cui personalmente e credo che anche il Presidente potrà dirlo, c'è oggi un elemento di soddisfazione di aver trovato un equilibrio. Si poteva trovare un equilibrio migliore, più intelligente? Probabilmente sì come in tutte le cose della vita, ma credo che sia un punto di equilibrio importante.

Président - La parole au Conseiller Zucchi.

Zucchi (PdL) - Anche il Popolo della Libertà esprime la propria soddisfazione, forse magari anche maggiore - se me lo consente il collega Caveri - di quella espressa poc'anzi, per l'approdo in aula di questa norma di attuazione, che equipara la nostra Regione e porta la sezione di controllo dalla Corte dei Conti, uniformando anche la nostra Regione alle altre 19. La nostra soddisfazione è grande nella misura in cui la nostra parte politica da tanti anni ha considerato ineludibile, importante, per la verifica e il controllo preventivo e il buon funzionamento, quindi per il controllo sulla spesa sia degli enti locali che degli enti partecipati, che ci fosse un organismo di controllo terzo che potesse garantire ai cittadini a livello preventivo la giusta spesa e la giusta attenzione sull'amministrazione di questi enti.

Come è stato ricordato, non bisogna fare confusione fra quello che c'è sempre stato che ineriva i controlli nella seconda fase, quindi sui danni erariali... ma il controllo preventivo è molto importante, poiché costituisce un contrappeso che è determinante per l'attività degli amministratori su tutto il nostro territorio regionale, perché se è vero che un controllo preventivo è un controllo che oltretutto aiuta e sprona i nostri amministratori a compiere il loro dovere, è altrettanto vero che costituisce anche un deterrente nella misura in cui, quando si riscontrano delle anomalie a seguito dei controlli preventivi, che possono sfociare in danni erariali... pertanto questo, a nostro modo di vedere, costituisce un elemento positivo a tutela di tutti i nostri cittadini.

Esprimo quindi il compiacimento a nome del gruppo in questa sede; non l'ho fatto le altre volte in cui le norme di attuazione sono giunte e sono approdate in aula, pur facendo parte della commissione che ho l'onore di presiedere, ma in questa sede tengo a sottolineare il fatto che, nonostante l'avvio non proprio felice della Commissione paritetica, dobbiamo registrare che finalmente la stessa ha cominciato a funzionare bene. Se non erro, questa è la quarta norma che il Consiglio si trova ad affrontare per esprimere il parere, quindi auspichiamo che con il parere che il Consiglio regionale potrà esprimere in data odierna - anche nel Consiglio dei Ministri, di questo ci faremo parte diligente - possa, con l'arrivo di questa norma che riteniamo importantissima per tutti i nostri concittadini... possano essere accolte in un unico contenitore anche le norme precedenti che sono state approvate da questo Consiglio, che possano giungere in tempi brevissimi presso il Consiglio dei Ministri per la conseguente, dovuta approvazione, affinché la norma di attuazione diventi realtà.

Président - La parole au Président de la Région, Rollandin.

Rollandin (UV) - Grazie, Presidente.

Credo che l'intervento del relatore Caveri, il quale giustamente ha partecipato direttamente alla stesura di questa norma, abbia già spiegato - come ha fatto adesso il collega Zucchi - qual è l'importanza della norma stessa. Vorrei solo soffermarmi su due aspetti che credo siano molto significativi.

Credo che questa sia stata - lo possono dire la commissione e il collega Caveri - come input, la prima norma a cui si è chiesto di dare priorità, ed era la norma riferita a questo argomento: per dire che anche il lavoro è stato piuttosto complesso e lungo, anche perché si va ad inserire in un contesto non facile che porta a dire come - sotto questo profilo - ci sia stata una serie di contatti e di lavori non indifferente per arrivare a trovare una condivisione di questo tema. Ha fatto bene anche a ricordare che dal 2005, ad ogni cerimonia di apertura dell'anno giudiziario nella sezione giurisdizionale della Corte dei Conti ad Aosta, la frase era: "situazione particolare della Valle d'Aosta, unica Regione in cui non è stata ancora istituita la sezione regionale del controllo della Corte dei Conti". Questa frase ce la siamo trovata per cinque anni di seguito, con un certo imbarazzo perché c'era una storia che è stata ricordata.

Non sto a ripetere quanto è già stato detto, voglio ringraziare il lavoro della commissione e sottolineare un aspetto che è stato evocato in merito alla legge n. 10/2005, che voglio specificare - non appena la norma sarà approvata - che sarà abrogata, perché non ha più alcun significato. Gli indirizzi mi sembrano chiari e credo di dover dire che a questa approvazione si giunge sicuramente con grande soddisfazione. Ci auguriamo che ci possano essere le condizioni per svolgere un lavoro di collaborazione corretta e leale con tutte le istituzioni, che porti ad avere il massimo della trasparenza di quello che viene fatto a tutti i livelli della pubblica amministrazione. Grazie.

Président - La parole au Conseiller Louvin.

Louvin (ALPE) - Grazie, Presidente.

Forse non è necessario e nemmeno opportuno dare sempre tutto per scontato, anche quando poi l'esito dei pronunciamenti può essere concorde, come sarà in questo caso, ma - su temi di questa portata - esplicitare dei punti di vista e ricordare anche qualche passaggio che ha preceduto la formazione di questa norma di attuazione è sicuramente utile.

Ci preme ricordare che nel 2005, su iniziativa del Presidente Perrin, quest'Assemblea si dotò di uno strumento, come è stato ricordato dal collega Caveri, che era un'autorità di vigilanza sui conti della Regione e non si trattava di una scelta casuale, né di un'iniziativa provocatoria, ma era un'iniziativa politica che aveva un significato preciso e che poteva aprire la strada a diverse soluzioni. Una di queste, ed era in discussione all'epoca, era quella di dare uno sviluppo all'articolo 46 dello Statuto, che indicava nella Commissione di coordinamento l'organismo preposto al controllo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione. Qualche anno fa è stato celebrato il funerale di questo organismo, che in realtà lo Statuto ancora prevede, e che era una di quelle particolarità - mi preme ricordarlo - che facevano la Valle d'Aosta diversa e speciale rispetto alle altre Regioni.

Perché sono nate le sezioni di controllo in sede regionale della Corte dei Conti? Semplicemente perché nelle altre quattro Regioni a Statuto speciale erano quelle sezioni che svolgevano l'attività di controllo di legittimità sugli atti amministrativi, il controllo preventivo. Noi eravamo l'unica Regione a non avere la Corte dei Conti come organismo controllore e 50 anni di dottrina, di studio e di pubblicistica sullo Statuto speciale hanno evidenziato come quell'organismo, sede di una contrattazione sull'attività amministrativa, era un punto speciale del nostro Statuto.

Credo di non compiere un'operazione sbagliata nel ricordare a noi tutti che, se fosse stato utilizzato e perfezionato quello strumento e non si fosse accettato di entrare nel girone della Corte dei Conti, avremmo avuto forse un esito diverso. Era una delle prospettive che erano state indicate. Non sto piangendo sul latte versato, Presidente Rollandin, sto facendo un ragionamento che, al termine, forse potrà almeno condividere in certi profili. C'era un'oggettiva probabilità ed è stata anche sostenuta autorevolmente da alcuni esponenti anche della stessa commissione, che hanno teorizzato questo aspetto, di salvare quell'organismo e di fare di quell'organismo, piuttosto che di una sede decentrata della Corte dei Conti, lo strumento.

Quando la Giunta Perrin propose al Consiglio - che l'approvò - quella legge, tuttora vigente, che probabilmente sarà revocata di qua a poco, l'apertura era quella di poter discutere su un'attuazione statutaria di un certo genere; è una via che poi è stata abbandonata, io non ero presente in quest'aula, nessuno del nostro gruppo era presente sui tavoli che hanno approfondito la questione, ma sta di fatto che con questa norma purtroppo ci omologhiamo al sistema vigente per le altre Regioni. Non dico che sia un passo indietro, ma è una prospettiva diversa rispetto a quella che avrebbe potuto essere quella della costruzione di un sistema più originale, diverso e non collegato direttamente alla Corte di Conti, di attuazione dell'attività di controllo sulla gestione amministrativa della Regione, degli enti dipendenti dalla Regione, degli enti territoriali e dei loro enti strumentali. Così non è stato, noi crediamo che se ne debba prendere atto; evidentemente non c'era neanche un'apertura o una disponibilità da parte del Governo ad operare in questa direzione. Visto che siamo stati riportati su questo binario e sostanzialmente questa norma di attuazione è molto simile - se non identica - a quella del Friuli Venezia Giulia e di altre realtà speciali, dobbiamo semplicemente oggi essere consapevoli di cosa ci darà in mano questa norma, oltre che dei costi economici nella sua gestione.

Questa è una norma che mette il Consiglio regionale al centro di un lavoro di controllo e di correzione della rotta nella propria legislazione che è importantissimo. Quando si stabilisce che questo compito è svolto ai fini del referto al Consiglio regionale, vuol dire che siamo noi i destinatari del lavoro della Corte dei Conti, e questa è una cosa che va detta all'esterno, perché pochi hanno la percezione del fatto che questo lavoro è finalizzato al miglioramento della nostra azione legislativa e alla correzione di eventuali limiti, lacune o dispendi eccessivi nell'azione amministrativa dell'Esecutivo regionale, dell'Esecutivo dello stesso Consiglio regionale. E poi credo che si dovrà discutere anche di questi temi.

L'altro aspetto che mi preme sottolineare è che noi avremo anche la chiave per determinate azioni; la sezione a richiesta del Consiglio regionale procede alla valutazione degli effetti finanziari delle norme legislative, cioè: quanto si spende per dare un contributo ad una determinata categoria o determinata tipologia di attività? Finalmente avremo qualcuno che professionalmente, tecnicamente, è in grado di dirci se stiamo facendo delle operazioni che sono commisurate oppure no. Questo è il versante della valutazione dell'impatto legislativo che è carente in questa Regione, spesso con tanta buona volontà stabiliamo di fare certe cose e poi spendiamo tre volte tanto quanto riusciamo ad erogare concretamente. Facciamo in modo che questi strumenti siano utilizzati adeguatamente! Non facciamo noi le pulci a questo documento, perché è un rapporto di approfondimento e di negoziato che ha luogo all'interno della Commissione paritetica e che non ci lascia spazio per correzioni di rotta. Ci limitiamo a segnalare che c'è una presenza significativa della Regione e anche una discreta autonomia di coloro che potremo nominare in seno a questa sezione, in quanto - non essendo poi ricandidabili - non potranno essere sottoposti a condizionamenti per quanto riguarda la libertà delle decisioni che assumeranno.

Crediamo che questa norma di attuazione, se il Governo la varerà in tempi rapidi - come spero possa avvenire - avrà un effetto notevolissimo sull'andamento di quest'Amministrazione e istituirà un interlocutore molto autorevole e anche una possibilità di miglioramento della nostra azione. Se c'è un ulteriore tassello che manca... e rinvio la palla al Presidente della I Commissione... collega Zucchi, abbi pazienza, è la questione - ma questo riguarda anche la II Commissione competente in materia finanziaria - della revisione contabile delle nostre attività di Regione autonoma Valle d'Aosta. Abbiamo ricevuto tutti, credo, un malloppo piuttosto consistente, abbiamo nominato dei colleghi alla penosa incombenza della revisione del conto, ma sappiamo bene che i consiglieri, nell'esplicitare questa funzione, non hanno il tempo, la strumentazione tecnica e la possibilità di agire in profondità. Chi fa il vero controllo su questo? Adesso ci sarà questo organismo esterno, forse sarà da ripensare anche il modo attraverso il quale facciamo la nostra azione di controllo e di verifica di gestione del conto, perché se non ci adeguiamo noi con gli strumenti di controllo interno su quanto facciamo, rischiamo di fare la figura dei peracottari, perché ci sarà qualcuno all'esterno che ci verrà a dire che non abbiamo visto cose macroscopiche, magari nell'andamento finanziario della Regione. Quindi il tema ha da proseguire in altra direzione.

Nella condizione in cui ci siamo trovati dopo la sentenza, che - condivido - ha un carattere pilatesco della Corte costituzionale e che ci ha rimandato la palla nel nostro campo senza ulteriore appello, riteniamo che questo sia un passaggio obbligato e che sia auspicabile che la Regione abbia un adeguato e autorevole sistema di controllo sulla propria gestione amministrativa.

Président - La parole au Conseiller Caveri.

Caveri (UV) - Credo che il maestro dell'amico Louvin, il prof. Lombardi, potrebbe dire che il suo è stato un intervento - dal punto di vista giuridico - elegante, cioè il tema che lui ha posto sul ruolo della Commissione di coordinamento è un tema che tutti noi ci siamo posti. Ancora oggi ci dobbiamo porre l'interrogativo del ruolo del Presidente della Commissione di coordinamento, cioè è chiaro che lo Statuto è un organismo vivo e vitale, in cui d'improvviso un organo non ha più significato perché si trasfigura.

Devo dire però che sulla "ipotesi Barbagallo", per parlare chiaro, perché questa del possibile utilizzo della Commissione di coordinamento era un'idea brillante di quello che considero essere il più grande studioso dell'ordinamento valdostano, che è l'amico Renato Barbagallo... ma va detto che purtroppo la sentenza del 1995 era tombale. Perché nacque l'autorità? Io c'ero, come dicono i reduci... Perché in realtà quella sentenza lasciava aperta una porticina, diceva esplicitamente che la Commissione di coordinamento non andava bene nel punto 9.1 della sentenza, spiegando che "gli stessi articoli non precludono che possa essere istituito dal legislatore un tipo di controllo come quello previsto dalle disposizioni contestate, che abbia ad oggetto non già i singoli atti amministrativi, ma l'attività amministrativa considerata nel suo concreto" e poi aggiungeva che "questa innovazione legislativa, cioè la sezione di controllo della Corte dei Conti, si colloca coerentemente nell'evoluzione attuale del complessivo quadro normativo in materia di controlli e di contabilità pubblica".

Poi lasciava aperta una porticina là dove nella parte 9.3 diceva che c'era la necessità di un controllo neutrale e imparziale ed è lì il tentativo della Giunta Perrin di inserire questa norma di legge, cioè dire: la Commissione di coordinamento non si può adoperare, vediamo se nel far nascere un'autorità, questa autorità possa essere considerata dalla Corte costituzionale come neutrale. La Corte costituzionale ha detto: bravissimi, bella idea, ma questo non fa venir meno il ruolo costituzionale della Corte dei Conti in questa materia.

Credo quindi che la soluzione di oggi sia una soluzione ragionevole. Sono d'accordo che questi rapporti che verranno ricevuti dal Consiglio avranno una forte rilevanza, questo varrà anche per i Consigli comunali, che potranno ricevere dei rapporti concernenti il governo dei Comuni, però credo che sia una norma importante, nuova e, come tale, dovrà essere considerata.

Président - Je soumets au vote l'avis sur cet acte:

Conseillers présents et votants: 35

Pour: 35

Le Conseil approuve à l'unanimité.