Oggetto del Consiglio n. 3013 del 3 ottobre 2007 - Resoconto

OGGETTO N. 3013/XII - Norma di attuazione in materia di Catasto e di funzioni dell'Avvocatura dello Stato. (Interpellanza)

Interpellanza

Ricordato che recentemente è stata deliberata dalla Presidenza del Consiglio la norma di attuazione in merito al Catasto, che prevede il suo trasferimento alla Regione attraverso un provvedimento legislativo regionale, che normi anche il rapporto di tale ufficio con il nostro territorio;

Ricordata inoltre la norma di attuazione in materia di funzioni dell'Avvocatura dello Stato, che consente alla nostra Regione di "avvalersi del patrocinio legale e della consulenza dell'Avvocatura dello Stato" e "di propri dipendenti che abbiano i requisiti di legge", e che tale possibilità può consentire importanti risparmi nelle spese legali e nelle consulenze legali che attualmente gravano i costi del Dipartimento Legislativo e Legale della nostra Amministrazione;

i sottoscritti Consiglieri regionali

Interpellano

il Governo regionale per conoscere se intenda:

1) predisporre il provvedimento di legge sul Catasto, in modo da dare certezze al personale che dovrebbe essere trasferito al Comparto Unico e in modo di delineare la rappresentazione territoriale dei servizi di tali ufficio;

2) utilizzare le competenze della nostra Regione, per ridurre significativamente i costi del Dipartimento Legislativo e Legale, attraverso l'utilizzo del patrocinio legale e della consulenza dell'Avvocatura dello Stato, nonché di propri dipendenti.

F.to: Sandri - Fontana Carmela

Président - La parole au Conseiller Sandri.

Sandri (GV-DS-PSE) - Ringrazio la Presidenza del Consiglio per avere accettato questa interpellanza, pur avendo 2 parti che hanno in comune solo il fatto che si riferiscono a 2 norme di attuazione, per il resto sono 2 argomenti completamenti diversi. Ho sfruttato la tradizionale disponibilità della Presidenza del Consiglio e ringrazio la Giunta che darà risposta.

I dati sono abbastanza semplici, seppure si riferiscono a 2 tempi completamente diversi, da una parte c'è la norma sul Catasto, che è norma molto recente e che prevede, così come per quanto riguarda tutte le altre Regioni italiane, il trasferimento alla nostra Regione di una larga parte dell'attività dell'Agenzia del territorio. Credo che in base alla norma di attuazione vi sia la necessità di predisporre un provvedimento legislativo, quindi si voleva capire con questa interpellanza i tempi e i modi e i contenuti di tale provvedimento legislativo, in particolare riferito a 2 questioni: la prima è capire tempi, modi e anche possibilità di accettare o meno da parte del personale, attualmente in servizio presso l'Agenzia del territorio di Aosta, di essere trasferito al comparto unico regionale, capire che termini c'erano per poter accedere o meno e rifiutare e rimanere sotto il comparto statale, oppure passare alla Regione; dall'altra parte capire quali erano i termini per quanto riguarda l'organizzazione territoriale del Catasto, perché mi sembra di ricordare come vi sia un particolare rapporto con gli enti locali, capire quanto rimane concentrato in un servizio accentrato a livello regionale e quanto invece viene trasferito agli enti locali e a quali enti locali (se a livello di Comuni o a livello di Comunità montane).

La seconda parte riguarda una norma di attuazione che non è più tanto recente, credo risalga al 2004: quella dell'Avvocatura dello Stato. Abbiamo avuto modo negli scorsi Consigli di vedere quanto le consulenze per la difesa della nostra Regione costino all'Amministrazione regionale, mi chiedevo se utilizzando questa norma di attuazione, che prevede la possibilità da parte della Regione sia di utilizzare il patrocinio legale e di consulenza dell'Avvocatura dello Stato, ma di poterlo fare anche di propri dipendenti... consentisse di fare scelte diverse che non quelle di attribuire all'esterno dell'Amministrazione regionale il patrocinio legale o il servizio di consulenza in temi legali. Sono grato al Servizio legale che, diversamente da altri, è stato molto rapido nel fornirmi i dati in base all'articolo 116 del Regolamento del Consiglio, non sono cifre rilevantissime, comunque sono delle cifre abbastanza rilevanti. Abbiamo dei consulenti che tradizionalmente seguono la Regione, come lo "studio Garancini", che "veleggia" sui 120-130-140mila euro all'anno, e altre consulenze di minore importo. Per cui vorrei capire se c'era la volontà di attuare questa seconda norma di attuazione, perché, soprattutto per quanto riguarda una serie di temi, sfruttare la consulenza dell'Avvocatura dello Stato potrebbe essere un'abile manovra per poi poter utilizzare questo tipo di consulenza proprio nei confronti dell'Amministrazione statale, che non potrebbe smentire qualcosa che la propria Avvocatura avrebbe già eventualmente definito. Questi sono i 2 nodi della questione, vi è un'ultima valutazione che mi sembra importante, che emerge da tale interpellanza, che è anche di capire quali sono i passaggi successivi, ossia finora noi parlando di norme di attuazione ci siamo sempre attaccati al fatto che durante la legislatura precedente la Paritetica non è stata molto produttiva. Durante questa legislatura nazionale abbiamo visto delle difficoltà da parte del Consiglio dei ministri nell'attuare il lavoro della Paritetica, giustamente c'è stata una forte iniziativa del Presidente Caveri con i Parlamentari per ovviare a questo, ma, se tutta tale manovra che è stata fatta a Roma non viene poi onorata dal fatto che conseguentemente si va a fondo delle questioni, si rischia di non fare una bella figura dal punto di vista democratico.

Président - La parole au Président de la Région, Caveri.

Caveri (UV) - In effetti, collega Sandri, il "fil rouge" sono le norme di attuazione, ma io terrò separate le 2 risposte perché trattano di argomenti diversi.

Per quanto riguarda il primo quesito, ricordo che con decreto legislativo 3 agosto 2007, n. 142, pubblicato nella Gazzetta ufficiale il 4 settembre ed in vigore dal 19 settembre, sono state approvate le norme di attuazione dello Statuto speciale in materia di Catasto.

A seguito dell'esame preliminare del decreto, che si è concluso in una prima riunione del 24 luglio, è stato possibile individuare i seguenti principali adempimenti, che discendono dalla norma in argomento e per il cui pronto espletamento si sta già operando - quando dico "pronto" è perché, come noterà, le prime riunioni dei nostri tecnici sono avvenute ben prima della pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale -: primo, approvazione di una legge regionale che allochi le funzioni trasferite tra Regione e enti locali; secondo, sottoscrizione di intesa tra Regione e Amministrazione finanziaria statale, finalizzata alla revisione degli estimi e del classamento; terzo, sottoscrizione di intesa tra Stato e Regione per la definizione delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative da attribuire in forza del trasferimento di funzioni, l'atto di intesa deve essere perfezionato entro 4 mesi dall'entrata in vigore della legge regionale; approvazione di norma regionale per la definizione delle tipologie e degli importi dei tributi speciali catastali, questo non lo facciamo in piena libertà, ma tenendo conto degli indirizzi generali.

La ricognizione degli adempimenti sopra elencati, di portata più ampia rispetto alle finalità indicate nell'interpellanza, ha tra l'altro evidenziato che, al fine di predisporre lo schema di legge regionale per l'allocazione delle funzioni trasferite, si rende innanzitutto necessaria la ricognizione dei processi di produzione dei servizi e delle correlate attività nei quali dette funzioni si sostanziano. Di conseguenza si è ritenuto opportuno costituire un gruppo di lavoro - coordinato dal Segretario generale della Regione e composto dai dirigenti regionali competenti, nonché da rappresentanti degli enti locali e dell'Agenzia del territorio - senza attendere l'entrata in vigore della norma. Alla prima riunione del gruppo di lavoro, tenutasi il 24 agosto 2007, sono stati anche invitati i rappresentanti degli ordini professionali interessati ai servizi catastali, quindi notai, agronomi, geometri, ingegneri, le diverse categorie, dico geometri, altrimenti il Consigliere Stacchetti mi sgrida. Gli approfondimenti finora condotti in seno al gruppo di lavoro si sono sostanziati:

- nell'esame delle differenze tra il conferimento di funzioni operato dal decreto legislativo n. 112 del 1998 per le Regioni ordinarie e quello attuato per la nostra Regione, da cui risulta - come sapevamo - la maggiore ampiezza delle attribuzioni alla Valle d'Aosta, per quanto concerne la revisione degli estimi e del classamento, le osservazioni geodetiche, le compensazioni di reti trigonometriche, i rilievi topografici e la formazione di cartografie catastali ed infine la potestà - altrove riservata allo Stato - di stabilire tipologie e importi dei tributi speciali catastali, e questo è molto importante perché ci servirà per alimentare economicamente;

- nell'analisi delle aree di operatività dell'Agenzia in Valle d'Aosta (Catasto, Osservatorio mercato immobiliare, Conservatoria dei registri immobiliari, servizi tecnici erariali, altri "business" non istituzionali in ambito estimale). Di esse solamente quella relativa al Catasto è oggetto del trasferimento di funzioni dallo Stato alla Regione e agli enti locali;

- nell'organizzazione, con il supporto del Dipartimento sistema informativo, della ricognizione dei processi di produzione dei servizi e delle correlate attività, funzionale alla predisposizione dello schema di legge regionale. Il gruppo di lavoro ha deciso di utilizzare come metodo il documento "Quadro dei processi del sistema integrato di gestione del Catasto", allegato al protocollo d'intesa stipulato tra ANCI e Agenzia del territorio nel giugno 2007. Si è altresì ipotizzato un passaggio graduale delle funzioni ai Comuni, come peraltro ammesso anche a livello nazionale, così da poter organizzare il sistema in modo progressivo e senza eccessivi impatti;

- nell'analisi delle problematiche connesse all'attribuzione, con atto di intesa Stato/Regione, delle necessarie risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative. In forza dell'articolo 3, comma 4, della norma di attuazione, il personale in servizio presso l'ufficio di Aosta dell'Agenzia del territorio - e questa è una novità rilevante rispetto all'Ufficio del lavoro, il collega Ferraris ricorderà quanto si è tribolato per il passaggio del personale - sarà comandato presso la Regione a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge regionale di allocazione delle funzioni conferite, nelle more della richiamata intesa Stato/Regione, unitamente al conferimento in uso gratuito delle relative risorse strumentali e organizzative. Il personale attualmente in servizio presso l'ufficio di Aosta consta di 48 unità oltre ad un dirigente, di cui 10 al momento assegnate alla Conservatoria dei registri immobiliari, ed è articolato in 4 reparti: servizi di "staff", servizi all'utenza, gestione banche dati, servizi tecnici. La legge regionale potrebbe demandare ad una serie di provvedimenti attuativi i dettagli tecnici ed organizzativi attinenti alle risorse umane e strumentali, in modo da consentire una più accurata valutazione delle ricadute economiche.

Infine, dopo la pubblicazione del decreto legislativo, per evitare dubbi interpretativi, si è provveduto a comunicare formalmente agli enti locali valdostani e all'ANCI che il decreto legislativo n. 112/1998 non si applica in Valle d'Aosta, per evitare che qualcuno - come è capitato in passato - prendesse una via che non era coerente con la norma di attuazione. Emerge dunque che l'applicazione del decreto legislativo in argomento postula una serie di adempimenti - più articolati rispetto al solo provvedimento di legge di cui si parlava - per il cui completo espletamento l'Amministrazione regionale ha già iniziato ad operare subito dopo l'approvazione in Consiglio dei ministri e ben prima della pubblicazione e della formale vigenza del decreto. In particolare, gli approfondimenti hanno evidenziato che tra le attività da realizzare deve assegnarsi priorità al censimento e all'analisi dei processi di produzione dei servizi oggi erogati dall'Agenzia del territorio, nei quali si sostanziano le funzioni trasferite, in modo da poter successivamente allocare al livello di governo ottimale (Regione, Comunità montana, Comune).

Vengo ora all'Avvocatura dello Stato e al patrocinio dei dipendenti. Per quanto concerne il secondo punto, avente ad oggetto gli intendimenti del Governo regionale in merito al patrocinio dell'Avvocatura dello Stato o di propri dipendenti in possesso dei requisiti di legge, per ridurre significativamente i costi del Dipartimento legislativo e legale, la risposta non può non essere preceduta da un breve esame della normativa. Come è noto, l'articolo 59 della legge 16 maggio 1978, n. 196 - le vecchie norme di attuazione, il "pacchetto Barbagallo" - è stato oggetto di modificazione da parte del decreto legislativo 24 febbraio 2004, n. 17. La formulazione previgente stabiliva l'estensione alla Regione autonoma Valle d'Aosta, ultima rispetto alle altre Regioni ad autonomia speciale, del patrocinio e della consulenza dell'Avvocatura dello Stato. Non si trattava tuttavia di un patrocinio istituzionale o sistematico, atteso che lo stesso articolo 59 conteneva una norma - non prevista espressamente nelle leggi relative alle altre Regioni speciali e neppure nell'articolo 10 della legge n. 103 del 1979, riferito al patrocinio dell'Avvocatura delle Regioni a statuto ordinario - che attribuiva alla Regione la facoltà di avvalersi del patrocinio di avvocati del libero foro. La norma quindi già nella sua originaria formulazione consentiva alla Regione di ricorrere alternativamente all'Avvocatura dello Stato - salvo che nei casi di conflitto di interessi con lo Stato, com'è il caso dei giudizi costituzionali - o ad avvocati liberi professionisti. Il carattere facoltativo del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato è stato accentuato con la novella del 2004 che ha chiaramente posto in termini di alternatività, discrezionalmente determinata dalla Regione, il patrocinio dell'Avvocatura, dei liberi professionisti e dei professionisti interni, dipendenti della Regione, in possesso dei requisiti di legge. La novella ha superato il sistema precedentemente previsto, relativo all'estensione alla Regione dei principi del Foro dello Stato - operante per le cause davanti alla giurisdizione ordinaria - e delle notifiche degli atti giudiziari presso gli uffici dell'Avvocatura competente. Come lei sa, il Foro erariale prima era Torino. Negli anni il ricorso al patrocinio dell'Avvocatura è stato sempre meno frequente. Le ragioni di tale scelta, legittima in ragione della facoltatività del patrocinio dell'Avvocatura, sono molteplici. In sintesi le stesse devono essere rinvenute nel ruolo stesso dell'Avvocatura, organo statale, articolato in uffici territoriali, storicamente preposto, almeno all'origine, alla rappresentanza e difesa in giudizio delle sole Amministrazioni dello Stato, nonché nel ruolo delle Regioni, enti autonomi per eccellenza, cui poco si attagliano i vincoli conseguenti alla scelta del patrocinio dell'Avvocatura (non a caso la già citata legge n. 103 del 1979 detta disposizioni per i casi di divergenza nella gestione della lite che possano insorgere tra Avvocatura e Regione). Ruoli che certo hanno condizionato i rapporti e che nel tempo hanno messo in evidenza la scarsa efficacia dello strumento rispetto all'obiettivo primario di tutela e salvaguardia in ogni ambito e settore degli interessi della Regione, riconosciuta - ci tengo a dirlo perché ho avuto un incontro con l'Avvocato generale dello Stato di Torino - dalla stessa Avvocatura, nel corso di un incontro svoltosi a Torino in data 18 ottobre 2005 tra il sottoscritto, il Coordinatore del Dipartimento legislativo e legale - all'epoca il dott. Curto - e l'Avvocato generale dell'Avvocatura distrettuale dello Stato, lo stesso Avvocato generale ha sostenuto la non praticabilità della gestione sistematica del patrocinio della Regione da parte dell'Avvocatura dello Stato, fatte salve le questioni di maggiore rilevanza: questo è dovuto ai tagli della finanziaria, al fatto che l'Avvocatura dello Stato è a Torino, non c'è una sede decentrata in Valle d'Aosta, non ci sono i soldi per poterla realizzare. Prova ne è la tendenza generale delle Regioni ordinarie a rinunciare al patrocinio istituzionale dell'Avvocatura e, per le Regioni speciali, il passaggio sempre più netto di tutte, comprese le Province autonome, alla facoltatività del patrocinio. Alla scelta sempre meno frequente per l'Avvocatura ha forse anche contribuito il superamento nel nostro caso del principio del Foro dello Stato che ha di fatto attenuato l'interesse della Regione - ossia prima il Foro erariale era a Torino - almeno sotto il profilo territoriale rispetto al sistema del patrocinio dell'Avvocatura.

Quanto all'altro aspetto, vale a dire il patrocinio affidato ad avvocati interni, dipendenti della Regione, occorre innanzitutto premettere che si tratta di una novità introdotta dalla norma di attuazione del 2004. Vero è che, presumibilmente, nulla anche in passato avrebbe impedito la costituzione di un'Avvocatura interna, alternativa all'Avvocatura dello Stato o ai liberi professionisti. Sta di fatto che almeno finora la Regione non si è mai dotata di una propria Avvocatura. La Regione potrebbe quindi, confortata dall'esplicita previsione legislativa, intraprendere questa strada. Il problema è che un'Avvocatura non si costruisce dall'oggi al domani, si tratta di una scelta organizzativa forte che presuppone una completa riorganizzazione dell'area legale (attualmente dedita, oltre alla gestione del contenzioso, stragiudiziale e giudiziale, anche ad un'imponente attività di consulenza e supporto giuridici, finalizzati, per quanto possibile, ad evitare il sorgere di contenziosi). Sarebbe poi necessaria la costituzione di un ruolo professionale specifico, riservato ai dipendenti professionisti, iscritti nell'elenco speciale di cui all'articolo 3 del regio decreto legge n. 1578 del 1933, cui affidare in via generale le funzioni di patrocinio dell'Ente, con la previsione di particolari riconoscimenti sotto il profilo dello "status" giuridico e del trattamento economico, quest'ultimo per quanto attiene alle modalità di corresponsione dei diritti e degli onorari. È infine opportuno ricordare che l'esperienza acquisita negli anni ha consentito al Dipartimento legale di migliorare le procedure, non solo per rendere più efficiente la difesa degli interessi della Regione, ma anche per ridurre i costi afferenti alle spese legali, la cui congruità è sottoposta a rigoroso scrutinio da parte degli uffici e la cui rilevanza deve essere in ogni caso rapportata al numero e al valore dei giudizi nei quali è parte un ente complesso e importante come la Regione. Si pensi, in particolare, alla rappresentanza direttamente assunta dai funzionari dell'Ufficio legale nei casi in cui essa è consentita dalla legge e in relazione alla complessità o rilevanza della controversia, ad esempio nei giudizi di primo grado relativi alle controversie di pubblico impiego, nei giudizi per l'insinuazione tardiva dei crediti dell'Amministrazione o nei giudizi davanti al tribunale amministrativo in materia di diritto di accesso. Si pensi anche, più di recente, all'assunzione diretta delle funzioni di domiciliazione delle controversie davanti al TAR nei casi di patrocinio affidato ad avvocati appartenenti a fori diversi da quello di Aosta o all'implementazione delle procedure amministrative di ingiunzione per il recupero coattivo dei crediti. Si pensi, infine, alla scelta, nei giudizi risarcitori afferenti a rischi coperti dall'assicurazione stipulata dalla Regione, di affidare la gestione della controversia alla compagnia assicurativa per mezzo di avvocati scelti da quest'ultima, senza oneri aggiuntivi rispetto al pagamento del premio assicurativo.

Nella sostanza dei fatti oggi sembra di cogliere soprattutto nell'Avvocatura dello Stato una viva difficoltà di poter avere un rapporto continuativo, un rapporto fiduciario. In passato avevamo un avvocato dello Stato, che era un punto di riferimento per la Regione, questo non è più stato possibile e la ragione per la quale mi ero recato a Torino era per avere un'indicazione del genere, smentita dall'Avvocato generale, mentre personalmente ritengo che l'idea di avere un'avvocatura interna non sia da scartare. Ritengo peraltro sia molto importante per una decisione del genere rendersi conto che su cause di un certo rilievo poter fare in modo che i propri avvocati interni si confrontino con dei legali di peso e di qualità all'esterno dell'Amministrazione possa anche consentire la crescita graduale e sempre più forte di questa eventuale Avvocatura interna.

Presidente - La parola al Consigliere Sandri.

Sandri (GV-DS-PSE) - Mi scuso per l'ora tarda, ma devo dare alcune valutazioni. Premesso che la risposta è stata ampia ed esaustiva, anzi se fosse possibile avere i testi perché le citazioni legislative sono state ampie ed interessanti... ma mi felicito con il Presidente Caveri per la tempestività dimostrata con la formazione del gruppo di lavoro sul problema del Catasto. È un dato interessante, anche per le ricadute che questo può avere sulla Regione, prima di tutto i tributi, che non sono così pochi, e anche per quanto riguarda il personale, mi sembra di capire che si vada verso un mantenimento della posizione di statali, con comando presso l'Amministrazione regionale...

(interruzione del Presidente della Regione, fuori microfono)

... perfetto. Credo che questi siano dati interessanti, che, visto che riguardano una cinquantina di persone, rasserenano anche le aspettative dei lavoratori e quindi non possiamo che apprezzare il fatto che si stia lavorando con serietà a un tema particolarmente complesso, perché il Catasto è articolato in tutta una serie di passaggi e di articolazioni complicate.

La seconda cosa che ho apprezzato è il passaggio graduale ai Comuni: questo è uno dei temi caldi anche nel resto del Paese, qui ancora di più diventa fondamentale ragionare molto bene sulla "governance" di tale sistema, quindi Regioni, Comunità montane, Comuni. Non ho la soluzione, ma è un tema su cui mi sembra che gli intendimenti della Giunta corrispondano alle nostre aspettative.

Per quanto riguarda l'Avvocatura, qui il problema è più complicato, perché non metto in dubbio le affermazioni del Presidente, non si può che valutare con dispiacere i risultati dell'incontro che lei ha avuto a Torino e la convinzione che si è fatta, perché, al di là del fatto di essere uno Stato, ormai siamo in una prospettiva europea... ma se questi strumenti fondamentali della democrazia, come l'Avvocatura dello Stato e altre istituzioni, per motivi ignobili - il taglio dei fondi - vengono sminuiti nella loro capacità di operare, è un segno gravissimo del degrado delle istituzioni sia per lo Stato che per le Regioni. È evidente che bisognerà che il Presidente della Regione con i Parlamentari agisca nei confronti del Governo italiano affinché si vada a cambiare direzione, si rafforzi l'Avvocatura dello Stato laddove è più importante, ossia sul territorio. Non capisco perché la Valle d'Aosta non possa avere una sede dell'Avvocatura dello Stato che sia a servizio della nostra Comunità: questo credo sia un obiettivo non facilmente raggiungibile, sarà più un'utopia, ma è il punto di riferimento teorico di tale provvedimento.

Sono invece contento e ho apprezzato la risposta del Presidente in merito al discorso dell'Avvocatura interna. Nessuno pensa che sia un percorso facile, veloce, privo di ostacoli; è un fatto complesso, ma la disponibilità ad avviare un ragionamento su questo percorso non può che essere valutata positivamente. Credo vi siano delle difficoltà, per esempio una parte dei contenziosi della Regione è in difesa o in accusa rispetto a dei dipendenti, quindi ci potrebbero essere dei conflitti di interesse. Sicuramente vi è tutto da inventare e il fatto che per una parte del percorso siano associati ad avvocati di grande esperienza non è un dato negativo, ma se la volontà è di andare in tale direzione, non possiamo che salutare tale decisione in modo positivo e credo che questo porterà a dei vantaggi all'Amministrazione regionale, fra cui vantaggi di tipo economico che non sono solo sul conto di bilancio, ma che sono anche la possibilità di dare a dei giovani valdostani laureati in giurisprudenza, che hanno fatto tutto il percorso per raggiungere i requisiti previsti dalla legge e che riuscissero a vincere il concorso in Regione, di poter fare una carriera importante dal punto di vista professionale nell'Amministrazione regionale: questo credo possa dare occasione a dei giovani di poter esprimere le proprie capacità e potenzialità e penso che questo sia un auspicio che tutti condividiamo.