Oggetto del Consiglio n. 3117 del 24 marzo 2003 - Resoconto
OGGETTO N. 3117/XI Esame delle relazioni della Commissione consiliare di inchiesta e della Commissione di indagine amministrativa.
Presa d'atto Il Consiglio
Premesso che, con provvedimento n. 2900/XI in data 5 dicembre 2002, il Consiglio regionale deliberava:
"1) di istituire una Commissione di inchiesta, ai sensi dell'articolo 21 del Regolamento interno del Consiglio regionale con l'incarico di:
a) analizzare caratteristiche, ambiti di applicazione, assunzioni di responsabilità negli incarichi dirigenziali;
b) verificare il procedimento amministrativo degli atti e l'efficacia dei meccanismi di controlli all'interno dell'Amministrazione regionale;
c) evidenziare eventuali incongruenze o limiti della L.R. 45/1995;
2) di affidare altresì a tale Commissione il compito di prendere conoscenza di tutte le risultanze dell'operato della Commissione di indagine istituita con deliberazione della Giunta regionale n. 4294 del 18 novembre 2002;
… omissis …
4) di stabilire altresì che al termine del proprio operato, nel corso del quale essa potrà acquisire atti e procedere ad audizioni, la Commissione di inchiesta consegnerà un'approfondita relazione al Consiglio in cui saranno evidenziati gli esiti dell'indagine con particolare riferimento a:
a) eventuali anomalie e criticità nelle procedure seguite dai servizi amministrativi, con formulazioni di proposte e richieste di miglioramento della prassi amministrativa;
b) indicazioni migliorative della legislazione e della regolamentazione vigenti in materia di programmazione, deliberazione, gestione, verifica e controllo delle politiche e dei singoli atti negli ambiti delle attività promozionali;
… omissis …"
Considerato che il suddetto provvedimento disponeva che la Commissione svolgesse il proprio mandato entro 90 giorni dalla data della sua istituzione e che il Consiglio regionale, con provvedimento n. 3073/XI del 5 marzo 2003, ha prorogato di dieci giorni il mandato conferitole;
Viste le deliberazioni della Giunta regionale n. 4294 del 18 novembre 2002 e n. 260 del 27 gennaio 2003, relative alla costituzione di una Commissione di indagine amministrativa interna concernente l'attività della direzione Ufficio Stampa per gli anni 2000, 2001 e 2002;
Rilevato che la Commissione di indagine ha completato la propria relazione in esecuzione dell'incarico affidatole, e che tale relazione è stata inviata al Presidente del Consiglio e alla Commissione di inchiesta, la quale ne ha preso conoscenza;
Vista la nota del Presidente della Regione del 4 marzo 2003 con la quale si richiedeva di calendarizzare la presentazione al Consiglio della relazione conclusiva sull'indagine amministrativa interna contestualmente alla relazione della commissione di inchiesta;
Sentita, a questo proposito, la Conferenza dei Capigruppo consiliari in data 5 marzo 2003;
Considerato che la Commissione di inchiesta ha ultimato il proprio compito, redigendo una relazione conclusiva dei lavori;
prende atto
delle allegate "Relazione conclusiva della Commissione consiliare di inchiesta" e della "Relazione della Commissione di indagine amministrativa".
Allegati
(Omissis)
Président Chers collègues, le Conseil régional avait délibéré par sa disposition n° 2900/2002 d'instituer une Commission d'enquête, aux termes de l'article 21 du Règlement intérieur du Conseil régional, qui était chargée d'analyser les caractéristiques, les domaines d'application, responsabilités relatives aux fonctions de direction, de vérifier les procédures administratives concernant les actes et l'efficacité des mécanismes de contrôle, dans le cadre de l'Administration régionale, de mettre en évidence les éventuelles incohérences ou les limites de la loi régionale n° 45/1995.
En plus, il avait décidé de confier également à cette commission la tâche de prendre connaissance de tous les résultats de l'activité de la Commission d'enquête administrative, instituée par la délibération du Gouvernement régional n° 4294/2002.
Il avait aussi délibéré qu'à l'expiration de son mandat, la Commission d'enquête remettra au Conseil un rapport détaillé, mettant en évidence les résultats de l'enquête, en particulier les éventuelles anomalies et les situations critiques décelées dans le procédures suivies par des services administratifs, avec la formulation de propositions et de requêtes d'amélioration de la procédure administrative, des indications pour l'amélioration de la législation et la réglementation en vigueur en matière de programmation, de délibération, de gestion, de suivi et de contrôle des politiques et des actes, dans le cadre des activités promotionnels.
La disposition susmentionnée prévoyait que la commission accomplisse sa mission dans les 90 jours, à partir de la date de son institution, et que le Conseil régional après a décidé de proroger de 10 jours le mandat confié à ladite commission.
Ladite commission a complété sa relation en exécution à la charge, qui lui avait été confiée et que cette relation a été envoyée au soussigné et à la Commission d'enquête, qui en a pris connaissance.
Le Président de la Région, en lettre du 4 mars 2003, a demandé la prédisposition d'un calendrier pour la présentation au Conseil de la relation conclusive sur l'enquête administrative interne, en même temps que la relation d'enquête. A ce propos j'ai entendu la Conférence des Chefs de groupe du Conseil en date du 5 mars 2003, et la Commission d'enquête a conclu sa tâche, en rédigeant une relation conclusive de ses travaux.
Chers collègues, en considération de tout ce qui a été exposé, la relation conclusive de la Commission d'enquête du Conseil et la relation de la Commission d'enquête administrative sont soumises à l'examen de ce Conseil.
Pour la présentation du rapport, la parole au Président de la Région, Louvin.
Louvin (UV) La Giunta regionale ha ritenuto essere proprio preciso dovere esporre all'Assemblea i contenuti della relazione rassegnata dalla "Commissione di indagine amministrativa interna sul funzionamento e sull'attività della Direzione Ufficio stampa della Giunta regionale per gli anni 2000, 2001 e 2002", in data 28 febbraio 2003.
Occorre ricordare, in proposito, che tale commissione fu istituita per volontà dell'Esecutivo regionale nel novembre 2002, con il compito di esaminare l'attività svolta dalla Direzione dell'Ufficio stampa e verificare le procedure amministrative seguite dalla stessa direzione nell'ambito delle competenze attribuite alla struttura. Di questa commissione l'Esecutivo regionale, tanto nella sua composizione precedente quanto in quella odierna, ha rispettato scrupolosamente l'autonomia organizzativa, di indagine e di giudizio, operando affinché essa potesse assolvere il proprio mandato in totale indipendenza. Scopo della commissione è stato quello di acclarare non già circostanze rilevanti in sede penale, bensì aspetti riguardanti anomalie del funzionamento della macchina amministrativa in riferimento ad un preciso settore della Pubblica Amministrazione. Nello spirito di doverosa collaborazione con tutti gli organi burocratici, abbiamo prestato, attraverso i nostri funzionari, una costante collaborazione all'organo incaricato dell'indagine. Ho potuto riscontrare personalmente e con me la Giunta, l'apprezzamento dei commissari per l'impegno profuso dai nostri funzionari nell'agevolarne i compiti, impegno che onora le persone in questione, ma che testimonia altresì della serietà del nostro apparato burocratico. In seguito alla successiva costituzione, avvenuta su un piano rigorosamente distinto, ma nel quadro di un'unica e condivisa preoccupazione, della Commissione consiliare di inchiesta presieduta dal Consigliere Fiou, la Commissione di indagine amministrativa interna è stata autorizzata a prestare la propria totale e incondizionata collaborazione, cosa di cui gli stessi Consiglieri commissari hanno inteso pubblicamente dare atto. Si è infine ritenuto nostro preciso dovere, come Giunta committente e destinataria dell'indagine in questione, renderne immediatamente partecipe l'organo consiliare, in modo che lo stesso potesse giungere, come oggi giunge per convocazione del suo Presidente, ad un pubblico, aperto ed approfondito dibattito.
Considero opportuno che la relazione della Commissione di indagine amministrativa - ai cui componenti devo tributare a nome della Giunta regionale un necessario ringraziamento per la correttezza, l'impegno e l'indiscutibile serietà con cui hanno assolto il loro gravoso compito - sia presentata a questo Consiglio non già attraverso un'integrale lettura, bensì attraverso una sintetica esposizione, che vorrei accompagnare con alcune precisazioni e informazioni aggiuntive, nell'intento di fornire all'Assemblea un quadro quanto più possibile esaustivo che ne faciliti il compito di analisi e di giudizio. Tengo a sottolineare, a questo proposito, che la relazione in questione non è, né potrebbe essere, una vera e propria fotografia di tutto l'operato della Direzione dell'Ufficio Stampa della Giunta per il periodo 2000/2002, e ciò sia per il breve arco temporale in cui l'indagine ha dovuto svolgersi, poco più di 100 giorni, sia perché condotta con un metodo di campionatura, che certamente accentua i profili di criticità senza poter rappresentare contemporaneamente le valenze positive e i risultati comunque conseguiti dall'azione amministrativa di quegli anni.
La lettura del periodo 2000/2002 unicamente alla luce degli aspetti amministrativi, in particolar modo delle patologie riscontrate, lascia dunque in ombra i risultati oggettivamente conseguiti, sul piano promozionale della comunicazione, risultati che peraltro rappresentano, è giusto ricordarlo, il fulcro della missione attribuita dalla Giunta regionale a questa struttura, parimenti a quella in altri campi attribuita ad altre strutture, in sede di definizione degli obiettivi da conseguire. Come per ogni indagine, i relativi contenuti devono essere soppesati, apprezzati con discernimento ed inquadrati nel giusto contesto di evoluzione del sistema, operazione per la quale risulterà sicuramente determinante l'illustrazione che fra poco svolgerà il Consigliere Fiou.
A me preme ancora, prima di addentrarmi nel merito del documento, ricordare a noi tutti che questa è una sede politica e non l'aula di un tribunale. Sappiamo tutti che i soli processi che si svolgono in quest'aula sono processi politici, quelli nei quali le maggioranze si assolvono sempre e sempre le minoranze additano il colpevole. Ritengo più utile, per rendere valido servizio alla nostra Regione e alla comunità nel cui interesse essa amministra, uscire da questa logica con un argomentare che sia per tutti sereno e non fazioso. Quest'aula non è d'altra parte nemmeno la sede di un procedimento disciplinare nei confronti di funzionari pubblici: in altra sede e con altre garanzie - in particolare quelle di riservatezza del procedimento e di contraddittorio in ordine ad eventuali addebiti - potranno semmai avere luogo procedimenti di questa natura. Questo è - e deve rimanere - il luogo di un dibattito politico su particolari profili del funzionamento e sui risultati conseguiti, o non conseguiti, dalla Pubblica Amministrazione.
La Commissione d'indagine amministrativa è stata costituita con deliberazione della Giunta regionale n. 4294 del 18 novembre 2002. Il termine per la conclusione dei lavori, inizialmente fissato al 31 gennaio 2003, è stato in seguito prorogato al 5 marzo 2003, perché fosse garantita la continuità dell'interazione con la Commissione consiliare di inchiesta. La commissione si è insediata il 22 novembre 2002 e ha tenuto 48 sedute. Per quanto concerne la metodologia di lavoro seguita - e fissata dalla stessa commissione, nel rispetto della sua piena indipendenza ed autonomia organizzativa - l'organismo ha inizialmente proceduto con la raccolta di documentazione amministrativa di carattere generale, riferita al triennio 2000/2002 ed in particolare: lo stato delle competenze attribuite alla Direzione dell'Ufficio Stampa della Giunta regionale; le copie di tutte le deliberazioni di Giunta, proposte dall'Ufficio Stampa, e di tutti i provvedimenti dirigenziali assunti dal suo Direttore; i bilanci di gestione della direzione; gli impegni e i pagamenti effettuati sui capitoli assegnati all'Ufficio Stampa, con l'indicazione degli atti autorizzativi, gli introiti sui capitoli di entrata per proventi provenienti da mostre e da altre manifestazioni; i provvedimenti per la copertura assicurativa delle mostre e delle manifestazioni; l'elenco di tutte le manifestazioni, promosse, organizzate o partecipate dalla Direzione dell'Ufficio Stampa. Molta documentazione ha dovuto essere reperita in altre strutture regionali, a causa di sequestri operati dall'Autorità giudiziaria.
Un primo accertamento è stato compiuto in ordine alla procedura di protocollo e di archiviazione. Sulla base delle deliberazioni di Giunta e dei provvedimenti dirigenziali adottati dall'Ufficio Stampa, sono state poi effettuate verifiche per accertare se detti atti corrispondessero alle competenze attribuite alla direzione interessata e sulle stesse sono state espresse valutazioni diverse. È stata anche analizzata la corrispondenza fra le competenze dell'Ufficio Stampa e le quote di risorse attribuite alla stessa struttura dirigenziale dai bilanci di gestione, rilevandosi in proposito come la "genericità" delle prime permettesse, attraverso un'interpretazione estensiva, una vasta gamma di iniziative.
Nel corso dei lavori sono stati sentiti anche dipendenti ed ex dipendenti dell'Ufficio Stampa, ma la commissione non ha ritenuto opportuno audire l'ex Direttore della struttura. La Commissione d'indagine, sulla base degli accertamenti generali e preliminari effettuati e dell'esame di singoli dossier, ha espresso i seguenti rilievi: un'irregolare gestione della protocollazione degli atti; interpretazione estensiva delle competenze attribuite alla direzione; assunzione di competenze amministrative, con poteri di spesa, di altre strutture dirigenziali, da parte della Direzione dell'Ufficio Stampa; erronei presupposti, laddove negli atti si fa riferimento ad accordi intercorsi, non debitamente documentati; deliberazioni di Giunta e provvedimenti dirigenziali caratterizzati, in genere, dall'omissione del presupposto giuridico e/o da motivazioni assenti o generiche; atti approvati in sanatoria senza specifica motivazione, sanatoria talvolta dovuta solo a ritardo, peraltro ingiustificato, nel proporre o approvare l'atto; violazioni non motivate del principio dell'annualità del bilancio; violazioni alla legge regionale 26 maggio 1998, n. 4 (Interventi per la valorizzazione e lo sviluppo dell'informazione locale) e al Regolamento regionale 17 agosto 1999, n. 5 (Criteri e modalità per la concessione di contributi di cui alla stessa legge); negligenza nel provvedere al tempestivo introito di finanziamenti (sponsorizzazioni) di soggetti diversi nel quadro dei ritiri estivi di squadre calcistiche; irregolarità nella gestione del ritiro estivo di una società sportiva; anomalie relative allo svolgimento dei Trofei "Monte Bianco" e "Valle d'Aosta"; erronee procedure per l'acquisto di libri e cataloghi, con ricorso arbitrario "all'offerta dei fornitori"; irregolarità nell'acquisto di inserzioni pubblicitarie.
La Commissione di indagine, come detto, è giunta a queste valutazioni esaminando alcuni dossier specifici, rappresentativi dei principali filoni di attività amministrativa dell'ufficio e ritenuti più problematici, per i quali ha redatto distinte relazioni. Si è trattato di dossier riguardanti l'acquisto di inserzioni pubblicitarie, l'acquisto e prestiti di opere d'arte, l'acquisto libri e cataloghi ed introiti per vendita pubblicazioni e per biglietti di ingresso a mostre e manifestazioni, l'applicazione della legge regionale 26 maggio 1998, n. 41, relativa allo sviluppo dell'informazione locale, la copertura assicurativa dei rischi derivanti da mostre e manifestazioni, la "Costa Production", gli impegni di spesa per acquisto di beni e servizi, in economia, per conferenze stampa, manifestazioni e per ospitalità, le mostre: "Les Indiens des grandes plaines et du sud-ouest américain", "Stephen Cox", "Valerio Adami", "Domenico Gnoli", la "Nikema S.a.s.", il "Parma Calcio S.p.A.", le sponsorizzazioni di enti locali e società per ritiri estivi in Valle d'Aosta di squadre di calcio, i Trofei "Valle d'Aosta" e "Monte Bianco" e relativa nota integrativa.
Andando ad esaminare in modo sommario il contenuto di queste singole relazioni, vorrei evidenziarvi alcuni aspetti. In merito all'acquisto di inserzioni pubblicitarie, la commissione rammenta che le procedure dettate dalle disposizioni regionali per l'acquisto di inserzioni pubblicitarie - facciamo riferimento alla legge regionale n. 18 del 28 aprile 1998 - prevedono che "all'individuazione dei soggetti si proceda su offerta degli stessi, ovvero mediante procedure negoziate". Il comma 4 dell'articolo 13 della legge in questione stabilisce, poi, che "all'affido degli incarichi provveda la Giunta regionale". A questo proposito la commissione ha rilevato che sono state acquistate inserzioni pubblicitarie con provvedimenti dirigenziali in sanatoria e non, come da legge, con deliberazione della Giunta regionale; nei provvedimenti si richiamano le procedure in economia, in realtà si tratta di affido senza procedura pubblica; non sono esplicitate negli atti le motivazioni del ricorso alla "sanatoria".
Relativamente all'acquisto e ai prestiti di opere d'arte, la commissione rileva come, dall'attribuzione delle competenze alle strutture regionali, non sia possibile individuare chiaramente a chi compete l'onere o chi detenga il diritto di proporre acquisti di opere d'arte, peraltro ritenendo che tale competenza possa essere individuata in capo ad una specifica Direzione dell'Assessorato dell'istruzione e cultura (oggi Direzione beni architettonici e storico-artistici). Pertanto le deliberazioni di Giunta proposte dall'Ufficio stampa per l'acquisto delle opere "I Fisarmonicisti" e "Amour pour les montagnes", esulerebbero dalle competenze attribuite all'Ufficio Stampa e l'imputazione della spesa non sarebbe avvenuta sul pertinente capitolo di bilancio. Riguardo alle deliberazioni concernenti il prestito di opere d'arte da inserire nelle mostre organizzate dall'Ufficio stampa, la commissione osserva che le spese relative dovevano essere imputate agli impegni disposti con i provvedimenti di approvazione e organizzazione delle mostre stesse, e non costituire nuovi impegni, i cui importi eccedono le spese autorizzate dalla Giunta in sede di approvazione del programma annuale.
Per quanto attiene alle modalità di acquisto di libri e cataloghi, la commissione ricorda che l'acquisto di libri da parte della Pubblica Amministrazione deve essere effettuato mediante trattativa privata, quando la pubblicazione oggetto d'interesse sia già stata edita per iniziativa del privato. Quando, invece, l'iniziativa della pubblicazione è assunta dalla Pubblica Amministrazione si deve ricorrere alle procedure pubbliche (appalti, licitazioni private). "Nessuna procedura negoziata…" - evidenzia la commissione - "… è stata prevista nei provvedimenti adottati negli anni 2000-2001-2002, per gli acquisti in argomento, ma si è sempre fatto ricorso all'offerta degli stessi fornitori, procedura non prevista per l'acquisto di libri. In un solo caso si è fatto ricorso alla fornitura in economia, peraltro motivando in modo carente il relativo provvedimento". I provvedimenti adottati nel periodo preso in riferimento per l'acquisto di libri e pubblicazioni sarebbero, a giudizio dei commissari, viziati per violazione di legge nella procedura di scelta del fornitore.
Inoltre, sempre secondo la Commissione, l'esecuzione degli acquisti in base alle "offerte dei fornitori" avrebbe prodotto un'eccessiva concentrazione degli appalti a favore di una sola società tipografica.
In relazione alle mostre e manifestazioni organizzate dalla Regione, infine, si evidenzia che i provvedimenti per l'acquisto dei relativi dépliant o cataloghi venivano proposti all'approvazione della Giunta regionale, costantemente dopo la data di inaugurazione delle rispettive iniziative culturali.
In merito all'applicazione della legge regionale 26 maggio 1998, n. 41 (Interventi per la valorizzazione e lo sviluppo dell'informazione locale), vengono evidenziate diverse violazioni, riferite: alla mancata proposta alla Giunta regionale, nell'anno 2001, del programma annuale, previsto dall'articolo 6, comma 2, della legge regionale; alla mancata trasmissione alla competente Commissione consiliare del riepilogo delle spese di pubblicità della Regione, come indicato all'articolo 9, comma 3; alla mancata proposta alla Giunta regionale della costituzione della Commissione tecnica, di cui all'articolo 6, benché la medesima risulti essere stata convocata, le proposte di deliberazione di Giunta sarebbero perciò carenti del necessario parere dell'organo consultivo; ad errate imputazioni di spesa, per quanto concerne l'annualità dei bilanci; all'adozione di atti - sotto forma di provvedimenti dirigenziali - che sarebbero invece di competenza della Giunta; all'erogazione di contributi finanziari ad una società editrice, per un importo superiore a 100.000 euro nel triennio, in violazione del comma 3 dell'articolo 2; alla scarsa trasparenza degli atti amministrativi deliberativi; ai mancati controlli sulla corretta utilizzazione di sostegni finanziari regionali.
Per quanto concerne la situazione della copertura assicurativa dei rischi derivanti da mostre e manifestazioni, la commissione rileva come la competenza in materia fosse attribuita alla Direzione finanze dell'Assessorato del bilancio, finanze e programmazione. Per la copertura dei rischi derivanti dall'organizzazione di mostre d'arte, la Direzione delle finanze aveva indetto nel 1999 una gara specifica d'appalto, aggiudicata per il periodo 31 dicembre 1999-31 ottobre 2000. Ne consegue che tutti i rischi inerenti le mostre organizzate dall'Ufficio Stampa sono stati, a richiesta di quest'ultimo, coperti dalla compagnia, salvo rari casi in cui i proprietari delle opere esposte avevano subordinato il prestito delle stesse alla stipulazione di un'assicurazione con una compagnia di loro fiducia, espressamente indicata.
Nella relazione la commissione ha dettagliatamente descritto la situazione del fascicolo concernente la "Costa Production". I rilievi espressi, di carattere essenzialmente amministrativo, concernono in particolare: l'estensione dell'incarico - tutti gli avvenimenti sportivi di interesse promozionale - rispetto agli impegni derivanti dalla convenzione originale stipulata con la Società "Juventus Football Club", che prevedeva per la "Costa Production" solo il coordinamento del Progetto "Juventus"; l'affidamento con effetto retroattivo dell'incarico stesso rispetto alla data di adozione del provvedimento di approvazione della bozza di convenzione; la carenza di documentazione giustificativa delle prestazioni, carenza peraltro non certa in relazione al fatto che il fascicolo relativo alla "Costa Production" è stato prelevato dall'Autorità giudiziaria; alcune anomalie di carattere contabile nella liquidazione dei compensi.
Per quanto concerne gli impegni di spesa per acquisto di beni e servizi in economia, per conferenze stampa, manifestazioni e per ospitalità, la commissione ha osservato, in via generale, che vi sarebbe stato un utilizzo dei fondi impegnati verso spese esulanti dai fini per i quali sono stati costituiti, tra le altre: pagamento di consulenze per l'organizzazione di mostre; acquisto di oggetti di antiquariato e d'arte; acquisto di biglietti di viaggio; rimborso di spese a società private per ospitalità sostenute per conto della Regione, senza preventiva autorizzazione al riguardo. La commissione ha anche dettagliatamente riferito, nella relazione conclusiva, circa tre mostre approvate dalla Giunta regionale nell'anno 2000, ma non allestite ("Les Indiens des grandes plaines et du sud-ouest américain" - mostra "Valerio Adami" - mostra "Domenico Gnoli").In un caso, la deliberazione di approvazione è stata revocata, mentre per le altre due le spese previste sono state liquidate per forniture diverse da quelle impegnate.
Per quanto concerne la mostra "Stephen Cox", nella relazione la commissione ha dettagliatamente descritto la situazione del fascicolo, formulando rilievi amministrativi che concernono: la carente motivazione di atti approvati in sanatoria; errate imputazioni di spesa per quanto riguarda l'annualità di bilancio e la pertinenza dei capitoli; la carente motivazione del mancato ricorso alla copertura assicurativa della mostra in relazione ad un'opera che ha richiesto un restauro da parte dello stesso artista. Per quanto riguarda questo ultimo punto, cui fa espresso riferimento la commissione, vorrei richiamare le osservazioni svolte in quest'aula nella seduta dell'8 gennaio 2003 in cui, rispondendo ad un'interrogazione del gruppo dei colleghi di "Forza Italia", erano già state fornite puntuali ed ulteriori informazioni in merito.
Nella relazione la commissione ha inoltre dettagliatamente descritto la situazione del fascicolo "Nikema S.a.s.", formulando rilievi amministrativi sull'assenza di atti di incarico della Giunta regionale a supporto delle fatture liquidate per attività di consulenza, svolte in relazione a manifestazioni ed eventi a cui la Regione ha partecipato.
Con riferimento al fascicolo "Parma calcio S.p.A.", la Commissione di indagine ha espresso rilievi amministrativi che riguardano: la presenza di atti approvati in sanatoria con motivazione carente o assente; la mancata quantificazione delle spese complessivamente derivanti dalle convenzioni; l'individuazione degli alberghi in cui ospitare le squadre della società e l'acquisizione di beni e servizi senza procedure ad evidenza pubblica; l'utilizzazione impropria di impegni di spesa, deliberati dalla Giunta, per acquisto di beni e servizi per conferenze stampa, manifestazioni e per ospitalità.
In merito alle sponsorizzazioni ricevute dalla Regione per ritiri estivi in Valle d'Aosta di squadre di calcio, la commissione ha rilevato non essere state ancora riscosse diverse somme, dovute dagli enti locali valdostani e da sponsor privati.
Con riferimento ai Trofei "Valle D'Aosta" e "Monte Bianco" la Commissione di indagine ha espresso alcuni rilievi amministrativi e segnatamente: si è riscontrata l'assenza di un titolare dell'organizzazione dei trofei, nonché la mancanza di una regolamentazione dei rapporti con tutti i soggetti coinvolti; l'Amministrazione è intervenuta con pagamento di alcune fatture a posteriori; non vi sono atti relativi agli introiti delle partite e dei soggetti beneficiari; mancanza di chiarezza sulle modalità e sui criteri in merito ai compensi da corrispondere alle singole squadre partecipanti.
Il lavoro della commissione, come ho detto in apertura del mio intervento, è stato un lavoro più analitico che sintetico, mirato essenzialmente all'esame dell'attività e del funzionamento - o del mal funzionamento - dell'ufficio oggetto di inchiesta.
Quelle che ho appena enunciato sono, dunque, in sintesi, le conclusioni della Commissione di indagine amministrativa, che tutti abbiamo potuto valutare nel dettaglio dalla lettura della relazione nel suo complesso. Queste conclusioni hanno visto la Giunta e le strutture dirigenziali - alle quali esse sono state trasmesse per essere esaminate - impegnate in un'attenta lettura delle disfunzioni evidenziate alla luce delle regole di funzionamento generale dell'Amministrazione regionale, anche per adottare alcuni correttivi immediati che assicurino la completa trasparenza e la piena legittimità dell'azione amministrativa.
Disfunzioni e squilibri che possono, anzi debbono, anche costituire l'occasione per un esame ragionato del sistema fondato sulla legge regionale n. 45 del 1995 e sull'applicazione che alla stessa è stata data e che debbono costituire un impulso - al di là dell'individuazione di eventuali responsabilità, che non competeva alla commissione né compete a questo Consiglio determinare - per la rivisitazione complessiva dell'impianto amministrativo regionale e dei meccanismi amministrativi che essa osserva. Le vicende di cui stiamo trattando devono però essere lette alla luce dell'intenso sforzo promosso dalla Regione, a partire dalla precedente legislatura, per una riforma radicale della propria organizzazione e dei propri principi di funzionamento.
Con la legge regionale n. 45/95 si era voluto dichiaratamente spostare il baricentro del modello amministrativo dagli atti formali ai risultati sostanziali, e ciò in sintonia con le esigenze di efficacia, efficienza, unitarietà dell'azione, innovazione e competitività del sistema, competenza, professionalità e flessibilità organizzativa. Tali erano, lo ricordo, e tali sono iscritti nel testo della legge n. 45, i principi ispiratori della riforma. A questo, credo, mirasse ed ancora mira, questa Regione. Ciò facendo, la Regione ha stabilito il principio cardine della separazione tra le funzioni di direzione politica e quelle di direzione amministrativa, comprendendo in queste ultime - cito - la "gestione delle attività per la realizzazione degli obiettivi e dei programmi definiti dai competenti organi della Regione". È dunque stata affidata ai dirigenti, sotto ogni profilo, la "gestione delle risorse finanziarie, umane e strumentali" oltre al "relativo esercizio dei poteri di direzione, vigilanza e controllo". Si è trattato di un passaggio epocale che doveva essere accompagnato da un cambio di mentalità, dall'innalzamento della professionalità e da un elevato grado di responsabilità, componenti tutte necessarie di un processo graduale e non ancora totalmente completato.
Emergono, a questo proposito, dalla relazione della Commissione di inchiesta, delle criticità evidenti tanto tra gli strumenti attuativi della volontà politica, e segnatamente fra il bilancio generale della Regione e il bilancio di gestione, quanto nel sistema relazionale tra i dirigenti, in particolare tra i coordinatori e i dirigenti di II° e III° livello, quanto ancora nel sistema dei controlli interni.
Poiché l'argomento ha fatto oggetto di approfondimento da parte della commissione consiliare, vorrei astenermi al momento dal formulare ulteriori osservazioni a questo proposito. Ritengo però necessario segnalare come in più punti della relazione della Giunta regionale potrebbe apparire sostanzialmente da parte della stessa una condivisione per interpretazioni estensive o addirittura deformanti delle competenze attribuite alla Direzione dell'Ufficio Stampa. Tale interpretazione non è condivisibile. Non è dato rinvenire, dall'intera relazione dell'organo straordinario incaricato dell'indagine, elementi che possano accreditare la tesi di un assenso anche solo implicito a pratiche illegittime o a comportamenti non rispondenti ai canoni di buona amministrazione. Si è anzi potuto constatare che, proprio per effetto di una lacuna legislativa, gli stessi rilievi formulati in talune circostanze dalla Segreteria di Giunta alla Direzione non erano portati a conoscenza dell'Esecutivo regionale, che non poteva pertanto trarre le opportune conseguenze dalle lamentate irregolarità. A questo proposito si è perciò ritenuto doveroso disporre che, per il futuro, venga data regolarmente notizia agli amministratori di riferimento, per loro conoscenza, dei rilievi e delle osservazioni eventualmente formulati dalle strutture sui provvedimenti predisposti dai dirigenti nominati della Giunta regionale.
Non si ritiene, d'altra parte, neppure corretto trarre azzardate conclusioni dal carattere fiduciario dell'incarico affidato al direttore della struttura; tale fiduciarietà deve ritenersi unicamente rilevante per quanto attiene al momento dell'individuazione del dirigente e della costituzione del rapporto di impiego, ma non gli attribuisce né uno "status" né delle funzioni sostanzialmente diverse da quelle che fanno capo ai suoi omologhi. Con riferimento ai risultati puntuali dell'analisi, sono già state adottate alcune misure e disposte ulteriori verifiche, per quanto concerne strutture e procedimenti in essere: li ricordo rapidamente.
La competenza in materia di ritiri delle squadre di calcio è stata trasferita all'Assessorato del turismo, sport, commercio e trasporti - attraverso la riallocazione dei pertinenti capitoli di spesa - così come quelle in materia di eventi espositivi già lo erano state, dal 2001, all'Assessorato dell'istruzione e cultura. L'Ufficio Stampa è stato inserito nell'ambito di una più vasta Direzione della comunicazione e delle relazioni esterne, nel quadro del Dipartimento di Gabinetto. Il nuovo Direttore ha già provveduto a regolarizzare le procedure per la protocollazione e l'archiviazione della corrispondenza, a censire ed analizzare le situazioni pendenti, a predisporre gli interventi necessari per la piena applicazione della legge regionale in materia di informazione locale.
Rispetto a quest'ultimo punto, la Giunta ha adottato, in data 10 marzo 2003, la deliberazione di costituzione della Commissione tecnica per l'informazione, mentre la direzione ha già predisposto il progetto di programma degli interventi a favore dell'informazione locale per l'anno 2003, completato della modulistica per l'accesso ai contributi. Sono questi i primi interventi di risistemazione, che permettono di procedere correttamente all'applicazione della normativa per l'anno in corso, anche se si ritiene che la legge regionale n. 41/98 e il relativo regolamento n. 5/99 debbano fare oggetto di una rivisitazione complessiva. Le strutture - ed in particolare quelle della Segreteria della Giunta regionale, dell'Assessorato del bilancio, finanze e programmazione, dell'Assessorato del turismo, sport, commercio e trasporti e dell'Assessorato dell'istruzione e cultura - sono state opportunamente sensibilizzate all'assunzione di misure prudenziali e di attenzione, per quanto concerne la gestione delle rispettive competenze e le verifiche che loro competono alla luce delle conclusioni della Commissione di indagine.
In modo particolare, il Coordinatore ed il neo-Direttore della Direzione promozione e sviluppo attività turistiche e sportive dell'Assessorato del turismo, sport, commercio e trasporti hanno avviato una sistematica verifica delle modalità di gestione della spesa, nonché una completa ricognizione, presso sponsor ed enti locali, per quanto concerne i crediti eventualmente ancora da riscuotere per sponsorizzazioni all'occasione dei ritiri delle squadre di calcio degli anni scorsi.
Sono inoltre state attivate le procedure per il recupero delle somme dovute, tanto da pubbliche amministrazioni quanto da soggetti privati. Il personale dell'Assessorato è anche stato richiamato ad una puntuale applicazione di tutte le disposizioni in materia di liquidazione delle spese. Per parte loro, le strutture dell'Assessorato dell'istruzione e cultura stanno procedendo alle necessarie verifiche inerenti alle opere d'arte donate dagli artisti nell'ambito di eventi espositivi organizzati dalla Regione, nonché agli approfondimenti in merito alle risultanze dei lavori della Commissione d'indagine, per quanto concerne situazioni che dalla stessa non parrebbero ancora definitivamente concluse (mi riferisco in particolare alla mostra "Les indiens des grandes plaines et du sud-ouest américain" e alla mostra "Stephen Cox").
Si sta altresì procedendo ad accertamenti in ordine a possibili distrazioni di beni artistici che, stando ad alcune - peraltro generiche - segnalazioni, avrebbero dovuto pervenire all'Amministrazione. La Giunta regionale valuterà comunque, alla luce dei rilievi formali circa la competenza del Consiglio regionale ad accettare donazioni - e questo in riferimento alla legge regionale n. 66/77 -, l'opportunità di promuovere un atto ricognitivo generale dell'incremento patrimoniale conseguito dalla Regione Valle d'Aosta nell'arco degli ultimi anni per effetto di donazioni d'arte.
La relazione della Commissione di inchiesta è stata naturalmente trasmessa anche al Dipartimento legislativo e legale, alla Direzione amministrativa del personale della Giunta, alla Direzione affari generali del Consiglio regionale, per gli adempimenti di rispettiva competenza sul piano dell'accertamento di responsabilità e dell'eventuale promozione di un'azione disciplinare.
Rimane naturalmente da chiedersi, a fronte del quadro che ci viene rappresentato, che cosa non abbia funzionato nell'apparato, se effettivamente qualcosa non ha funzionato e, in particolare, se la legge regionale n. 45 e l'organizzazione che dalla stessa deriva rimangano strumenti validi per l'amministrazione della cosa pubblica.
Mi siano consentite alcune considerazioni di ordine generale sulle conclusioni della Commissione di indagine, dalla quale si potrebbe immaginare - ritengo erroneamente - un'Amministrazione regionale diffusamente poco responsabile e poco rispettosa delle regole interne di funzionamento. Il risultato dell'operato della commissione non raffigura - né potrebbe farlo - fedelmente l'intera Regione, ma è piuttosto l'esame di alcune tessere di un mosaico che, se prese singolarmente stonano, ma non compromettono significativamente la funzionalità e l'armonia dell'insieme. La nostra Amministrazione non è priva di regole e non è vittima di un'anarchia dirigenziale e organizzativa. Non pare nemmeno a giudizio della Giunta doversi desumere una generalizzata incompetenza delle strutture burocratiche regionali. Se è vero che la riforma va accompagnata da puntuali interventi di formazione e riqualificazione del personale, è altrettanto vero che vi sono competenze ed esperienze in seno all'Amministrazione, che si rivelano ogni giorno preziose, anche per supplire a carenze di organici che in alcuni settori sono di assoluta evidenza rispetto agli accresciuti e sempre più complessi compiti ad essa affidati.
Colleghi consiglieri, vorrei, a questo punto, procedere ad alcuni approfondimenti, che non hanno carattere sistematico, ma che toccano specifici rilievi della commissione, per esprimere a questo proposito la valutazione propria all'organo di governo. Le disposizioni oggi vigenti in materia di gestione ed utilizzo del bilancio appaiono chiare e complete. Per quanto attiene al potere di spesa, ricordo che, nelle sue componenti di impegno e di liquidazione delle somme, è assegnato ai dirigenti (articolo 13, comma 1, lettera b) punto 1 e articolo 23 della legge regionale n. 45/1995). In particolare, l'articolo 13 dispone che: "i dirigenti, nell'esercizio dei poteri e delle attribuzioni di cui all'articolo 5…" - cioè alla loro funzione di direzione amministrativa - "… gestiscono le risorse finanziarie e strumentali ed in particolare esercitano i poteri di spesa nei limiti degli stanziamenti di bilancio riferiti ai programmi attribuiti alla loro competenza". L'articolo 23 dispone che: "… la Giunta regionale procede all'assegnazione a ciascuna struttura dirigenziale di specifiche quote di bilancio individuando i corrispettivi capitoli".
Ancora il comma 5 di questo stesso articolo specifica ancora che: "compete ai dirigenti il potere di spesa sulle quote di bilancio assegnate dalla Giunta regionale a ciascuna struttura dirigenziale". È dunque lo stesso dirigente che con il proprio provvedimento riscontra la regolarità della documentazione in riferimento alle relative autorizzazioni di spesa - l'impegno assunto - ed alle vigenti norme di legge e dichiara, altresì, la regolarità delle forniture e delle prestazioni, chiedendone la registrazione. Se l'impegno e la liquidazione rappresentano gli atti di gestione per eccellenza, l'assunzione del potere di spesa da parte di una struttura dirigenziale diversa da quella a cui il bilancio di gestione ha assegnato la risorsa, può avvenire - vorrei sottolinearlo - anche con la sola firma che autorizza "l'utilizzo di una quota di bilancio", procedura questa indicata con nota dell'Assessore al bilancio e finanze del 2 febbraio 1996 e ormai legittimamente prassi di questa Amministrazione. Con tale procedura, il dirigente, di fatto, trasferisce ad altro dirigente nell'ambito dello stesso obiettivo gestionale, il proprio potere di spesa, su detta quota di bilancio. E se il potere di spesa è "esercitato" con deliberazione della Giunta regionale, l'atto naturalmente rappresenta di fatto una variazione al bilancio di gestione. Alla stregua di tali norme, le verifiche di regolarità contabile effettuate dalle strutture dell'Assessorato del bilancio - in fase di impegno, la conformità della spesa al capitolo del bilancio al quale viene riferita e la disponibilità del relativo stanziamento; in fase di liquidazione, l'esattezza delle somme liquidate, la rispondenza all'impegno assunto ed il riferimento al capitolo di bilancio o del conto dei residui - non hanno rilevato particolari anomalie. Si prenda, ad esempio, il caso dell'acquisto delle due sculture da parte della Giunta regionale - "I Fisarmonicisti" e "Amour pour les montagnes".
La commissione rileva che l'iniziativa esulerebbe dalle competenze attribuite all'Ufficio Stampa e l'imputazione della spesa non sarebbe avvenuta sul pertinente capitolo di bilancio. Ora, se è vero che la Direzione beni architettonici e storico-artistici è deputata all'acquisto di beni per l'incremento del patrimonio artistico e storico, in virtù dell'apposito capitolo n. 66020, non si condivide l'esclusione assoluta che altre strutture possano promuovere un atto di acquisto di un bene artistico. Ora, "I Fisarmonicisti" è stata acquistata "nell'ambito del programma "Vallée d'Aoste 2002", impegnando la spesa sul capitolo che finanzia l'intero programma, mentre "Amour pour les montagnes" è stata acquistata "nell'ambito delle iniziative legate al programma dell'Anno internazionale della montagna", impegnando la spesa sul capitolo 21610 che finanzia l'intero programma.
Riteniamo dunque - diversamente dai commissari - regolare aver considerato tali acquisizioni come "parte" dell'onere complessivo sostenuto dalla Regione per l'attuazione dei due programmi citati, anche al fine di riscontrarlo in un unico centro di spesa. D'altra parte, tali spese non avrebbero potuto, a rigore, pertinentemente far carico al capitolo 66020, il cui oggetto di spesa è: "Acquisizioni relative al patrimonio artistico regionale", in quanto le opere acquistate appartengono all'artigianato tipico, anche se di alto valore. Si tratta, lo sottolineo, di una questione eminentemente formale.
Analoghe considerazioni valgano, per quanto prima detto, in merito a spese effettuate dall'Ufficio Stampa attraverso l'utilizzo di dettagli di bilancio attribuiti ad altri dirigenti, previa sempre espressa autorizzazione di questi, ad esempio in materia di acquisto di inserzioni pubblicitarie, come riportato nella relazione. Dall'esame della relazione sono comunque emerse irregolarità, non rilevate al momento della registrazione degli impegni, mi riferisco in particolare alla mostra di Cox. Il fatto di non averle rilevate è certamente imputabile all'errore umano, in conseguenza anche - dobbiamo riconoscerlo - dell'enorme mole di lavoro svolto dagli uffici preposti.
In altri casi, come quello dell'improprio utilizzo di impegni di spesa evidenziato dalla commissione, le anomalie non erano rilevabili in quella sede, in quanto le liquidazioni erano disposte dal dirigente a seguito di impegni "presunti", sui quali il perfezionamento dell'obbligazione sta esclusivamente negli atti di liquidazione. L'atto che dispone la liquidazione, occorre sottolinearlo, è un atto amministrativo sempre di competenza del dirigente, che appartiene al potere di spesa assegnato allo stesso; è il dirigente che "riscontra la regolarità della documentazione alle relative autorizzazioni di spesa ed alle vigenti norme di legge". L'Ufficio gestione spese è chiamato solo a verificarne la "regolarità", cioè l'esattezza delle somme liquidate, la rispondenza dell'impegno assunto, il riferimento al capitolo di bilancio o del conto dei residui.
Una breve riflessione generale meritano ora le osservazioni della commissione in relazione alle procedure seguite per l'acquisto di libri, in quanto la stessa evidenzia come si sia sempre fatto ricorso all'offerta degli stessi fornitori, procedura non prevista dalla normativa e quindi apparentemente fonte di vizio degli atti di approvazione dell'acquisto. A questo riguardo, non si condivide il giudizio che tutti gli atti per l'acquisto di libri siano viziati per violazione di legge, ma si ritiene piuttosto che si tratti di una trattativa privata non esplicitata.
La questione aveva già fatto oggetto di attenzione e approfondimento da parte della Segreteria della Giunta e del Dipartimento legislativo e legale nell'estate del 2000. Allora era stato chiarito che la questione - cioè l'offerta da parte del fornitore o la richiesta dell'offerta effettuata dalla Regione - aveva essenzialmente carattere nominalistico. A nulla rileva, dunque, che l'iniziativa sia assunta formalmente dall'Amministrazione o dal terzo, se non per il fatto che nel primo caso la conformità dell'acquisizione agli scopi dell'ente deve essere stata previamente valutata, mentre nel secondo caso la valutazione non può che intervenire a seguito dell'iniziativa dell'offerente.
L'acquisto di un determinato libro presso il suo editore, poi, rappresenta una fornitura che per sua natura ben può essere sottratta ad una procedura ad evidenza pubblica, sia perché è l'editore che, nell'ambito di una procedura contrattata, può per ovvie ragioni offrire le condizioni più favorevoli di acquisto, sia perché sovente è l'editore, comunque, l'unico soggetto in grado di fornire tempestivamente il volume nel numero di copie necessarie.
Quanto ai vizi formali e alla sanatoria degli atti, i rilievi formulati in ordine a numerosi degli atti esaminati dalla commissione sono fondati e puntuali. Va ricordato però a questo proposito che, proprio in concomitanza con l'entrata in vigore della legge n. 45/95, la Giunta regionale aveva approvato una serie di importanti atti di indirizzo per favorire e stimolare il graduale adeguamento dell'Amministrazione al nuovo quadro normativo.
Con la deliberazione n. 9682 del 29 novembre 1995, essa aveva definito le modalità e le procedure relative ad alcuni aspetti della legge di immediata applicazione, proprio in ordine alla separazione tra direzione politica e direzione amministrativa, alle relazioni sindacali e al rapporto di lavoro, nel cui ambito un accento particolare era stato posto proprio sulla responsabilità dei dirigenti e del personale. Nel dicembre 1995, l'Esecutivo aveva anche fornito indicazioni di ordine procedurale per l'emanazione dei provvedimenti da parte dei dirigenti regionali, tenendo conto dei controlli interni previsti dagli articoli 59 e 60.
I dirigenti regionali, nel 1996, erano poi stati espressamente richiamati alle loro precise competenze e responsabilità, nell'istruttoria degli atti portati all'approvazione della Giunta in ordine a fatti, condizioni, situazioni e accertamenti propri della funzione della direzione amministrativa. L'Esecutivo ritenne indispensabile, allora, richiamare puntualmente tutti i dirigenti alla scrupolosa osservanza dei canoni di buona amministrazione e ciò anche in riferimento alla motivazione degli atti.
L'omessa precisazione e documentazione della natura e del momento degli "accordi intercorsi", come segnalato dalla commissione, rappresenta certamente un fatto sintomatico di superficialità, ma non tale da configurare automaticamente un erroneo presupposto. Il giusto richiamo della commissione ai principi che reggono il procedimento amministrativo ci trova quindi concordi nel ritenere indispensabile il mantenimento di un alto livello di trasparenza delle deliberazioni - e credo in proposito che il tenore delle deliberazioni assunte settimanalmente dalla Giunta ne faccia ampiamente fede - e dei provvedimenti adottati anche a tutela degli interessi dei cittadini. In relazione, poi, al frequente ricorso alla sanatoria, senza specifica motivazione, vorremmo osservare che il fenomeno riguarda quasi esclusivamente l'aspetto "temporale", in quanto gli atti risultano adottati per lo più dall'organo competente, seppure in ritardo.
L'eccessivo ricorso a questa modalità è sicuramente emblematico di disordine gestionale, ma assume rilievo solo in ordine all'approvazione dell'attività, cioè al presupposto della spesa e non già in merito all'impegno della spesa stessa. Pur senza giungere alla drastica conclusione di Talleyrand, secondo cui "Quand il est urgent, il est déjà trop tard", riteniamo corretto e doveroso il richiamo a criteri di programmazione delle attività e di preordinazione degli atti, affinché il ricorso a procedure d'urgenza e, in casi estremi, di sanatoria temporale rivesta sempre e comunque un carattere di eccezionalità.
Un netto dissenso dobbiamo esprimere, invece, in ordine ai rilievi riguardanti la scelta delle strutture alberghiere per i ritiri delle squadre di calcio. Pur comprendendo, in astratto, lo spirito con cui dalla commissione è stata formulata l'obiezione, consideriamo oggettivamente improponibile il ricorso a procedure negoziali di evidenza pubblica quando il servizio richiesto rivesta - come in questo caso - un così marcato carattere di gradimento personale da parte del destinatario ultimo.
Nel complesso negoziato inteso a promuovere l'arrivo in Valle d'Aosta di compagini sportive di alto livello, non sembra concretamente percorribile la via di una procedura che non tenga conto delle complesse, mutevoli e talvolta imprevedibili richieste delle squadre. Forse sarebbe stato più opportuno rimettere "sic et simpliciter" alla controparte l'individuazione della struttura alberghiera; tale "escamotage" non avrebbe però nella sostanza alterato la natura discrezionale della scelta operata, avrebbe solo, al limite, avuto il pregio di non esporre direttamente a possibili contestazioni l'operato personale della direzione. Su taluni residui aspetti, infine, dell'articolata relazione, e in particolare per quanto attiene i rapporti con la società "Nikema", l'Esecutivo regionale non ritiene di poter al momento esprimere fondate valutazioni, essendo la materia attualmente al vaglio della Magistratura penale.
Colleghi consiglieri, queste breve osservazioni, voglio ribadirlo, non intendono alterare né porre in dubbio nel loro complesso i rilievi formulati dalla commissione, ma esclusivamente contribuire alla vostra riflessione, a cui certamente tutte le componenti di questo Consiglio forniranno oggi il loro apporto. La giornata di oggi è destinata all'analisi ed al chiarimento: dobbiamo però ricordarci tutti che il fine ultimo non deve essere soltanto quello di avere un'amministrazione corretta e operante secondo criteri della legalità, ma anche quello di consentirle di operare nella fiducia reciproca con gli amministratori, in uno spirito di solidarietà e collaborazione fra i servizi, consapevole di rappresentare un organismo unitario, in cui non basta trincerarsi dietro il mero rispetto della norma, ma occorre operare generosamente per il bene comune.
Ogni amministrazione vive delle donne e degli uomini che la compongono e la animano, delle loro intelligenze e volontà, con i limiti che ciascuno porta con sé. Rimane in noi forte la preoccupazione che vicende come quella di cui dibattiamo oggi possano pregiudicare il clima di reciproca disponibilità e di leale cooperazione, che deve animare tutti quanti servono il bene della nostra Regione e della nostra gente. Nessuna amministrazione, riteniamo, è esente da errori, è immune da colpe, né questa ha la presunzione di esserlo. Credo peraltro che la forza di un'organizzazione stia nella capacità di comprendere le ragioni dei propri errori e di trarre da esse insegnamenti per operare il proprio operato.
Président La parole au Président de la Commission d'enquête du Conseil, pour son rapport, le Président Fiou.
Fiou (GV-DS-PSE)Chiedo scusa per la mia voce cavernosa, ma la gola non mi permette di meglio.
La relazione prevista dal provvedimento consiliare istitutivo della Commissione di inchiesta e che sto per presentarvi, è stata approvata all'unanimità dai componenti della commissione stessa. Ritengo questo un risultato significativo, perché evidenzia come il lavoro svolto, pur nel rispetto delle differenti opinioni su molti temi, sia stato improntato all'analisi possibilmente oggettiva dei fatti e alla ricerca di soluzioni utili a rendere più trasparente ed efficace l'attività dell'Amministrazione, mettendo perciò da parte il facile gioco delle parti, a cui la materia si poteva prestare. Questo ha permesso di consegnare al Consiglio una prima riflessione unitaria, consolidata; premessa che ritengo importante per proseguire oggi un confronto utile a quello che dovrebbe essere lo scopo costruttivo di tutta la nostra riflessione. Per questo voglio in premessa a pubblicamente ringraziare i commissari per il loro apporto, ripeto, responsabile e costruttivo a questo lavoro. Voglio ancora ringraziare coloro che ci hanno seguiti durante questi tre mesi, supportando l'attività della commissione con un prezioso, indispensabile lavoro tecnico organizzativo, e mi riferisco al Dott. Fabrizio Gentile, direttore dell'Ufficio affari legislativi del Consiglio, a Silvana Cerise, Caposervizio delle commissioni consiliari, al Funzionario Pollano sempre del Servizio commissioni consiliari.
La loro professionalità, disponibilità e puntualità ha evidenziato come vi siano anche servizi che funzionano in modo ineccepibile dell'Amministrazione, risollevandoci un po' dalle delusioni che abbiamo provato, quando abbiamo indagato i fatti in discussione. La mia scelta di non commentare i contenuti della relazione, ma di riproporvela così come è stata formulata in commissione, è motivata dal rispetto che voglio avere della volontà costruttiva espressa nello sforzo unitario che la caratterizza. Se il dibattito stimolerà mie precisazioni personali, lo farò come tutti nel corso della discussione.
La Commissione di inchiesta è stata istituita, ai sensi dell'articolo 21 del Regolamento interno del Consiglio regionale, il 5 dicembre 2002 e si componeva, al momento dell'adozione della deliberazione consiliare istitutiva, di sette consiglieri regionali - in rappresentanza di tutti i gruppi politici presenti in Consiglio regionale -, di cui due espressi dalla minoranza. Essa è stata incaricata di approfondire le vicende emerse negli ultimi mesi del 2002, le quali hanno portato al coinvolgimento di membri della Giunta e dirigenti appartenenti a diversi settori dell'Amministrazione regionale in indagini della Magistratura. La Commissione di inchiesta è stata preceduta nell'analisi dei fatti, oltre che, come detto, dalla Magistratura, anche dalla Commissione di indagine amministrativa istituita con delibera della Giunta regionale n. 4249 del 18 novembre 2002. Per questa ragione il compito della Commissione di inchiesta è stato individuato nella consegna di - qui riprendo alla lettera la delibera -: "... un'approfondita relazione al Consiglio in cui saranno evidenziati gli esiti dell'indagine con particolare riferimento a: eventuali anomalie e criticità nelle procedure seguite dai servizi amministrativi, con formulazione di proposte e richieste di miglioramento della prassi amministrativa; indicazioni migliorative della legislazione e della regolamentazione vigenti in materia di programmazione, deliberazione, gestione e verifica e controllo delle politiche e dei singoli atti negli ambiti delle attività promozionali...".
Questa premessa evidenzia il contesto in cui la Commissione di inchiesta ha lavorato, ma ne individua anche i limiti, perché le risultanze alle quali è pervenuta poggiano non su un'analisi del complessivo modo di operare nell'Amministrazione regionale, ma su fatti circoscritti quali: la verifica degli atti amministrativi riguardanti la Direzione dell'Ufficio stampa della Giunta regionale e del Dipartimento del turismo, dello sport, del commercio e dei trasporti - verifica attuata dalla Commissione di indagine amministrativa -; le audizioni di funzionari direttamente o indirettamente interessati a tali settori o a problematiche organizzative generali.
Va rilevata, in proposito, la piena e qualificata collaborazione dei componenti della Commissione di indagine, ai quali va tutto il nostro ringraziamento. L'insieme delle audizioni poi si è svolto in modo sostanzialmente collaborativo, in un clima sereno e di proficuo approfondimento dei temi trattati.
La Commissione di inchiesta si è riunita 17 volte; ha audito tre volte la Commissione d'indagine amministrativa, sette volte dirigenti di diversi settori dell'Amministrazione regionale e cinque volte interlocutori esterni. Il suo funzionamento è stato regolato dai principi e dalle norme che valgono per le altre commissioni consiliari permanenti. In assenza di normativa generale e di dottrina che definisca i poteri e i limiti delle commissioni di inchiesta regionali, è stata presa in considerazione, come in precedenti commissioni di inchiesta regionali, la dottrina che regola il funzionamento delle commissioni di inchiesta della Camera dei deputati (escludendo, ovviamente, quelle norme che esulano dalle materie di competenza regionale).
Due aspetti, in particolare, sono stati evidenziati ai commissari per la rilevanza della responsabilità individuale in proposito: il carattere riservato dei documenti e dei resoconti della discussione; l'obbligo di comunicazione all'Autorità giudiziaria di eventuali notizie di reato. In base a quest'obbligo, sono stati inviati alla Procura della Repubblica due verbali relativi alle audizioni inerenti l'applicazione della legge regionale sull'editoria e alla gestione degli incassi dei Trofei calcistici "Valle d'Aosta" e "Monte Bianco". La stessa documentazione è stata inoltrata alla Commissione di indagine amministrativa oltre all'invito ad approfondire altri casi, ai fini della prosecuzione dei lavori di inchiesta, quali: l'organizzazione della mostra "Les indiens des grandes plaines et du sud-ouest américain", il ritiro della squadra "Parma calcio" nella nostra Regione e le manifestazioni calcistiche denominate "Trofeo Valle d'Aosta" e "Trofeo Monte Bianco".
È stata sollecitata la proroga temporale e settoriale della Commissione di indagine amministrativa, accolta con deliberazione della Giunta regionale n. 260 del 27 gennaio 2003; ciononostante, non è stata attivata una verifica approfondita, sempre dalla Commissione amministrativa stessa, degli atti amministrativi della Direzione promozione e sviluppo attività turistiche e sportive.
L'attività della Commissione consiliare di inchiesta è stata organizzata in tre tappe: approfondimento del corpus normativo che regola l'organizzazione e l'attività dell'Amministrazione regionale; indagine conoscitiva delle anomalie verificatesi sulla base della normativa vigente; analisi critica della normativa vigente alla luce delle criticità rilevate e individuazione di correttivi. Per l'analisi critica della normativa vigente, soprattutto in rapporto all'evoluzione della legislazione in materia di amministrazione pubblica, la commissione ha deliberato a maggioranza di avvalersi della collaborazione del Prof. Paolo Carrozza, ordinario di diritto costituzionale nell'Università di Pisa.
L'analisi delle informazioni fornite dalla Commissione d'indagine amministrativa, dai dirigenti e dai soggetti esterni auditi, riguardanti i servizi indagati - Direzione dell'Ufficio stampa della Presidenza della Regione e Direzione promozione e sviluppo attività turistiche e sportive dell'Assessorato del turismo, sport, commercio e trasporti -, ha rivelato ai commissari una realtà inquietante per i numerosi esempi di non rispetto delle norme e delle procedure previste dalle leggi e dai regolamenti vigenti ed ha evidenziato interpretazioni forzate delle stesse.
Tra le anomalie riscontrate si sottolineano le più problematiche. Irregolare gestione della protocollazione degli atti da parte del Direttore dell'Ufficio stampa, nel cui ufficio è stata constatata l'esistenza di copiosa corrispondenza - fatture e altri documenti in arrivo - con data risalente a molti mesi antecedenti, senza il protocollo dell'ufficio, con palese violazione dei principi di cui alla legge regionale n. 36/1976 (Ordinamento del servizio di archivio, protocollo e spedizione) e al regolamento regionale n. 3/1979 (Norme per il funzionamento dei servizi di archivio e di protocollo dell'Amministrazione regionale).
L'inadeguata classificazione degli atti ha anche generato serie difficoltà nella ricostruzione dell'iter delle pratiche. Interpretazione estensiva, a volte opinabile, delle competenze attribuite alla Direzione dell'Ufficio stampa (ad esempio: abuso di competenza del dirigente nell'acquisto di inserzioni pubblicitarie a sostegno di stagioni espositive, materia riservata alla Giunta, ex articolo 13 della legge regionale n. 18/1998). Assunzione, da parte del Direttore dell'Ufficio stampa, di competenze amministrative, con poteri di spesa, di altre strutture dirigenziali, in violazione degli articoli 5, 6 e 13 della legge regionale n. 45/1995 e successive modificazioni ed integrazioni, con conseguenti imputazioni di spesa su capitoli non pertinenti.
Riscontro di un rilevante numero di casi di imputazioni di spesa su capitoli o su impegni non pertinenti, in violazione delle norme di contabilità pubblica, emerso anche durante il controllo degli atti di competenza specifica dell'Ufficio stampa. Presenza, nei provvedimenti adottati dalla Direzione dell'Ufficio stampa, della locuzione "accordi intercorsi", senza che di tali accordi vi fosse traccia nella documentazione agli atti dell'ufficio (un esempio in tal senso emerge dai rapporti con il "Parma Calcio S.p.A."). Approvazione di molti atti a sanatoria, senza che nelle premesse degli atti stessi fosse specificata la motivazione della sanatoria. In alcuni casi è stato accertato che la sanatoria era dovuta solo al ritardo, ingiustificato, nel proporre o approvare l'atto. Rinvenimento, dalla verifica degli atti sia dell'Ufficio stampa che della Direzione promozione e sviluppo attività turistiche e sportive, di fatture inevase o pagate per servizi vari senza la relativa copertura di preventivi di spesa né di provvedimenti amministrativi a supporto. Reiterati abusi nell'utilizzo dei fondi, impegnati per spese esulanti dai fini per i quali sono stati costituiti (esempio: utilizzo di impegni di spesa deliberati dalla Giunta per acquisto di beni e servizi per conferenze stampa, manifestazioni e per ospitalità per pagare invece consulenze per l'organizzazione di mostre; per l'acquisto di oggetti di antiquariato; per l'acquisto di biglietti di viaggio; per rimborso di spese a società private…).
Reiterate erronee procedure nell'acquisto di beni e servizi, in quanto carenti di qualsiasi procedura negoziata, di preventivi di spesa con violazione delle disposizioni relative alla trasparenza di un corretto procedimento amministrativo e alla veridicità degli atti pubblici (violazioni del regolamento regionale n. 2/1994 per l'esecuzione di lavori, per l'acquisto di provviste e servizi in economia). Violazioni della legge regionale n. 41/1998 (Interventi per la valorizzazione e lo sviluppo dell'informazione locale) e del regolamento regionale n. 5/1999 (Criteri e modalità per la concessione di contributi di cui agli articoli 2 e 6 della legge regionale n. 41/1998): mancata proposta alla Giunta regionale, per l'anno 2001, del programma annuale previsto dall'articolo 6, comma 2; mancata proposta alla Giunta regionale della costituzione della Commissione tecnica di cui all'articolo 10 - tale commissione è stata più volte riunita in assenza di qualsiasi atto costitutivo, con conseguente invalidità delle sedute, e le verbalizzazioni delle sedute stesse sono irregolari -; scarsa trasparenza degli atti amministrativi adottati; errate imputazioni di spesa; mancati controlli sulla corretta utilizzazione dei sostegni finanziari regionali.
Anomalie relative ai ritiri estivi di società di calcio e allo svolgimento dei Trofei "Monte Bianco" e "Valle d'Aosta": oltre alle reiterate violazioni delle disposizioni relative alla trasparenza di un corretto procedimento amministrativo - mancanza di preventivi di spesa; pagamenti in sanatoria non motivata; eccetera -, si riscontra l'assenza di un titolare dell'organizzazione dei trofei; la mancanza di una regolamentazione dei rapporti con tutti i soggetti coinvolti; l'assenza di atti relativi agli introiti delle partite e dei soggetti beneficiari; la mancanza di chiarezza sulle modalità e sui criteri in merito ai compensi da corrispondere alle singole squadre partecipanti; la presenza della società "Nikema" in iniziative varie senza che vi sia traccia di incarichi ufficiali attribuiti a tale società. Rinvenimento di fatture di consulenza della società "Nikema" per iniziative varie, pagate dall'Assessorato del turismo, non supportate da atti di incarico ai sensi della legge regionale n. 18/1998 (Norme per il conferimento di incarichi a soggetti esterni all'Amministrazione regionale, per la costituzione di organi collegiali non permanenti, per l'organizzazione e la partecipazione a manifestazioni pubbliche e per azioni promozionali e pubblicitarie). Anomalie relative all'organizzazione di mostre: oltre alle reiterate violazioni delle disposizioni relative ad un corretto procedimento amministrativo - spese imputate a capitoli non pertinenti; violazione dell'annualità di bilancio senza specificarne le ragioni; provvedimenti in sanatoria non motivata… -, si riscontrano interventi inusuali come: stipula di contratti di assicurazione da parte del Direttore dell'Ufficio stampa anziché da parte dell'ufficio competente in materia; spese destinate al restauro di opere sostenute dall'Amministrazione regionale anziché dalle società assicuratrici con cui il competente ufficio dell'Assessorato del bilancio e finanze aveva stipulato contratto a seguito di regolare gara; utilizzo di fondi impegnati per la realizzazione di mostre non effettuate per forniture diverse, senza l'assunzione di provvedimenti amministrativi che giustificassero tale cambiamento.
Genericità delle motivazioni a sostegno delle spese di ospitalità. Questa sintesi sommaria delle anomalie rilevate nella fase di verifica dei settori indagati, utile ai fini che interessano la Commissione d'inchiesta, è sicuramente parziale rispetto agli atti della Commissione di indagine amministrativa ai quali si rimanda per gli eventuali approfondimenti.
Dalle audizioni emergono anche alcune puntualizzazioni che tentano di spiegare perché sono state possibili le anomalie riscontrate. Superata la valutazione un po' liberatoria di chi dice che "... contro l'infedeltà di impiegati di ogni ordine e grado non c'è difesa...", emergono considerazioni che individuano alcune criticità nella prassi del lavoro amministrativo della Regione, criticità che elenco in questo modo: le competenze attribuite alla Direzione dell'Ufficio stampa sono vaghe e generiche e vanno ad interferire con le competenze di altri settori; l'incarico di Direttore dell'Ufficio stampa della Giunta regionale è di natura fiduciaria e non comporta quindi un dirigente sovraordinato che svolga le funzioni di coordinamento; il sistema di assegnazione degli obiettivi ai dirigenti ha fatto rilevare un raggiungimento scontato dei risultati, causato il più delle volte da assegnazione di obiettivi poco sfidanti; il controllo di gestione, previsto dalla legge regionale n. 45/1995, che consentirebbe un effettivo monitoraggio ed una valutazione dei risultati, non è operante; l'assegnazione delle competenze alle strutture dirigenziali è troppo generica; il rapporto fra i vari livelli dirigenziali appartenenti allo stesso dipartimento non è sufficientemente chiarito; gli unici controlli previsti sono formali e non sostanziali. Il controllo svolto dalla Segreteria della Giunta regionale sui provvedimenti dirigenziali, pur individuando profili di illegittimità, non ha riflessi vincolanti sull'adozione dell'atto; confusione di ruoli fra Giunta e dirigenti in alcuni provvedimenti (atti di competenza dirigenziale assunti dalla Giunta regionale e viceversa). La commissione ha tenuto conto di questi tentativi parziali di individuare le debolezze della prassi amministrativa regionale, al momento in cui ha sviluppato un esame più approfondito delle criticità della normativa vigente.
Le anomalie riscontrate sono sicuramente rilevanti, ancorché circoscritte, come già chiarito, all'ambito di indagine. Ciò che però non può essere sottovalutato è il fatto che nessun meccanismo di autotutela del sistema sia scattato nei tempi lunghi in cui esse si sono verificate. Emerge la sensazione di una carenza di controlli che fa ipotizzare anche una parziale inadeguatezza delle norme in materia.
Il rischio però di mettere in discussione insieme all'inadeguatezza degli strumenti di controllo anche l'impianto innovativo della riforma, introdotta nella nostra realtà con la legge regionale n. 45/1995 (Riforma dell'organizzazione dell'Amministrazione regionale della Valle d'Aosta e revisione della disciplina del personale), ci obbliga a distinguere due piani di riflessione critica in proposito: quello dei principi generali che l'hanno motivata e quello dei correttivi necessari per superarne le criticità.
In tal senso, l'esame della legge regionale n. 45/1995 da parte della commissione ha evidenziato, come è stato confermato dai numerosi rilievi emersi dalle audizioni, che tale legge costituisce un significativo passaggio per la modernizzazione dell'amministrazione pubblica in Valle d'Aosta e che si tratta di una legge moderna e fra le più compiute - quanto meno in ambito regionale - che riforma i rapporti tra organi politici e organi gestionali e che permette alla Regione di disegnare un'amministrazione efficiente e in grado di soddisfare i bisogni dei cittadini. Questo giudizio, che è confermato dal Prof. Carrozza che ha seguito la commissione nel lavoro di raffronto fra la nostra normativa e quella in vigore nelle altre regioni italiane e negli enti locali, non è pienamente condiviso da alcuni commissari che sollevano dubbi sull'efficacia di alcune scelte, a partire ad esempio dalla valorizzazione del rapporto fiduciario.
Ora, prima di entrare nel merito dei rilievi formulati dai commissari nei confronti della legge regionale n. 45/1995, occorre compiere uno sforzo di contestualizzazione di tale legge nell'ambito delle riforme amministrative degli anni '90. In tale ottica è bene ricordare come all'inizio di quel decennio una fervente attività legislativa avviava un processo di radicale rinnovamento dell'organizzazione della pubblica amministrazione. Questa, fino a quel momento strutturata in modo centralistico, gerarchizzato e autoreferenziale, era ingessata nelle proprie ritualità formali e poco attenta al rapporto con i cittadini. Confuso era poi il rapporto fra organismi politici e macchina burocratica con reciproche interferenze di ruolo e scarico di responsabilità. Per superare questo stato di cose veniva avviata una riforma basata su alcuni principi generali, potenzialmente capaci di trasformare radicalmente l'organizzazione della pubblica amministrazione nel nostro Paese:
- il decentramento amministrativo: "per rendere più stretto il rapporto amministrazione pubblica e cittadino";
- la separazione dei ruoli politico e gestionale: "per definire meglio competenze, funzioni e responsabilità dei diversi organi";
- la responsabilizzazione dei singoli - dirigenti, funzionari e loro sottoordinati - per quanto riguarda il loro apporto nei vari procedimenti e questo "per realizzare un maggiore loro coinvolgimento nell'attività amministrativa";
- la semplificazione delle procedure: "per snellire l'attività amministrativa";
- la misurazione dei risultati: "per verificare l'efficacia e l'efficienza dell'attività amministrativa".
Sebbene non manchino alcune voci critiche, questi principi sulla riforma vengono in larga misura condivisi in ambito nazionale e, su di essi, non sono stati sollevati dubbi neppure dai dirigenti regionali auditi. Emerge piuttosto l'esigenza di una prima verifica dei risultati sin qui ottenuti per tradurre in pratica la filosofia da essi individuata. Ci sono problemi, ad esempio, che nascono da un'interpretazione troppo radicale dell'autonomia dei vari operatori - autonomia decisionale in base alle proprie competenze conseguenti alla responsabilizzazione dei singoli - che non ha permesso finora al nuovo sistema amministrativo di poggiare su una sostanziale ed indispensabile integrazione dei diversi ruoli. Si stanno complicando i rapporti fra i vari livelli dirigenziali, tanto che si assiste al configurarsi di una crisi dei ruoli di coordinatore così come di city-manager.
Anche sul versante della separazione dei ruoli, politico e gestionale, si colgono ancora reciproche interferenze e resistenze o, per lo meno, lentezze che si oppongono alla concretizzazione di questo principio, aggravando il problema, già difficile, della chiarezza di rapporti fra politici e dirigenti e del rispetto dei reciproci ruoli e responsabilità.
Ancora una volta emerge l'esigenza di una verifica attenta di quanto è stato attuato, di quanto c'è ancora da fare e di quanto è bene ripensare della riforma alla luce di risultati concreti.
Era inevitabile che la commissione, nell'affrontare una verifica critica del funzionamento della macchina amministrativa regionale, si ponesse il problema dell'adeguatezza o meno della normativa chiave in materia, cioè della legge regionale n. 45/1995 nel suo testo vigente, più volte aggiornato. Con la legge regionale n. 45/1995 il legislatore regionale ha realizzato una sintesi organica degli elementi di riforma introdotti dalla legislazione nazionale negli anni '90, recependo l'insieme dei principi posti alla base dell'innovazione dell'organizzazione della pubblica amministrazione e assumendosi il compito, almeno teorico, di realizzare i seguenti obiettivi principali:
- separazione di funzioni tra sfera politica e sfera dell'amministrazione, con trasformazione dei rapporti tra classe politica e dipendenti da tendenzialmente "gerarchici" a tendenzialmente "fiduciari". Cambia conseguentemente la natura dei controlli, con la parte politica che passa dalla verifica continua della legittimità dell'azione amministrativa alla verifica delle professionalità messe in campo dal personale per raggiungere l'obiettivo richiesto. Questa scelta, tendenzialmente, sposta l'assunzione della responsabilità circa la legittimità degli atti amministrativi in capo al personale;
- trasformazione interna alla macchina amministrativa che dovrebbe realizzare il passaggio da un'amministrazione fondata su ruoli gerarchici, di tipo piramidale, ad un'amministrazione che, all'interno degli apparati burocratici stessi, tende a riprodurre un sistema orientato al risultato, fondato su rapporti di direzione ed indirizzo piuttosto che di gerarchia;
- contrattualizzazione del rapporto di impiego pubblico funzionale al nuovo ruolo del personale con, quindi, il superamento dello statuto di funzione pubblica;
- centralità della trasparenza amministrativa; centralità del risultato; semplificazione delle procedure: tutti obiettivi che tendono a costruire risposte più tempestive, più mirate e più controllabili alle domande dei cittadini.
La realizzazione concreta di questi obiettivi non è ancora completata. Una serie di difficoltà e di ritardi frena ancora l'adozione del nuovo modo di lavorare e questo non solo nell'Amministrazione regionale: snodi critici si riscontrano in generale in tutta l'amministrazione pubblica, come risulta da alcune audizioni. Le riforme degli anni '90 hanno inciso profondamente sugli assetti organizzativi tradizionali delle amministrazioni pubbliche e, come tutte le riforme di struttura, richiedevano e richiedono un certo rodaggio, una fase più o meno lunga di acquisizione, di verifica, di assimilazione dei nuovi strumenti organizzativi e gestionali, sia da parte della classe politica sia da parte dei dipendenti. L'esigenza di accompagnare con più attenzione l'applicazione della legge regionale n. 45/1995 è stata forse sottovalutata. Ad esempio, un maggiore investimento in nuclei di professionalità con funzioni di sostegno capillare al personale e di traino quotidiano per la promozione della riforma avrebbe fatto avanzare meglio l'innovazione.
Invece, il passaggio dall'amministrazione fondata su ruoli gerarchici ad un'amministrazione basata su un sistema orientato al risultato non è ancora stato completato e al personale non risulta ancora chiara la differenza fra rapporti di direzione e indirizzo e rapporti gerarchici, lasciando aperta la strada, come già detto in precedenza, ad una non ben motivata e definita autonomia della funzione del singolo che pare più mortificare la necessaria integrazione delle funzioni che non sollecitare l'assunzione di responsabilità dei singoli.
Anche i nuovi strumenti contabili e gestionali, che hanno lo scopo di rendere l'amministrazione flessibile, finalizzata e organizzata in funzione degli obiettivi posti dalla Giunta, costituiscono uno snodo critico, che richiede certamente un'attuazione graduale, che consenta alla classe politica e agli apparati burocratici di acquisire piena conoscenza e consapevolezza dei nuovi strumenti di gestione (come il bilancio di gestione, i controlli di gestione, la graduazione delle responsabilità gestionali, la valutazione dei risultati). La non attuazione di qualcuno di questi strumenti - come il controllo di gestione - non giustifica però il ritardo nell'avvio di alcuni di questi o l'uso non sufficientemente pregnante di altri.
A questi snodi critici va aggiunto quello già citato dell'applicazione oscillante del principio della separazione tra attività di indirizzo spettante agli organi politici e attività gestionale riservata alla burocrazia. Anche in questo caso la Valle d'Aosta non è la sola ad adottare soluzioni altalenanti in quanto anche lo Stato, gli enti autonomi, le altre regioni, gli enti locali le fanno buona compagnia. Ciò che però va sottolineato è l'aspetto dei rischi che la commistione di ruoli apre, soprattutto in merito alla responsabilità della legittimità degli atti.
Nel tentare di contestualizzare il percorso della riforma dell'Amministrazione regionale in quello più generale dell'amministrazione pubblica in campo nazionale, vale la pena di richiamare ancora alcuni avvenimenti che ne hanno influenzato significativamente l'evoluzione:
- l'introduzione di legislazioni elettorali di tipo maggioritario che hanno accreditato la trasformazione della democrazia da "garantista" a "maggioritaria o di risultato";
- la delegificazione dell'organizzazione amministrativa che allontana progressivamente il Consiglio regionale dai problemi gestionali - che dovrebbe essere accompagnata da adeguati strumenti di crescita della capacità ispettiva e di controllo dei consiglieri che consentirebbe al Consiglio di non perdere di vista l'evoluzione dell'organizzazione amministrativa della Regione -;
- l'approvazione della legge costituzionale n. 1/1999 e della riforma del titolo V della Costituzione - legge costituzionale n. 3/2001 - che hanno costituzionalizzato la riforma della pubblica amministrazione;
- la legge costituzionale n. 3/2001 che, mediante la modificazione dell'articolo 125 e l'abrogazione dell'articolo 130 della Costituzione, abolisce, con efficacia generale, il sistema dei controlli esterni di legittimità, rispettivamente, sugli atti degli enti locali e sugli atti degli enti locali e delle regioni. Questo ha fatto diventare la legge regionale n. 45/1995 improvvisamente carente rispetto al profilo dei controlli.
Le anomalie verificatesi trovano in qualche modo riscontro nei vari aspetti di criticità della riforma appena esaminati. In particolare, lo sforzo della commissione è stato, coerentemente col mandato assegnato, quello di cercare di leggere attentamente le anomalie e le criticità riscontrate, cercando di tradurle in proposte più o meno compiute, per renderle oggetto di adeguata riflessione, di riforma e di adeguamento della legislazione vigente. Pressoché unanimemente tutti i commissari hanno evidenziato, sia pur esprimendo diverse sensibilità in ordine alle relative modalità, l'opportunità di introdurre, nel testo della legge regionale n. 45/1995, la previsione di adeguate forme di controllo di legittimità degli atti amministrativi dei dirigenti, ritenendo che, a seguito dell'abolizione dei controlli "esterni" ad opera del soppresso organismo di controllo, si debba prevedere una diretta responsabilizzazione degli stessi dirigenti in ordine alla legittimità degli atti da essi emanati, ovvero emanati da dirigenti o funzionari che fanno parte del servizio loro affidato o coordinato.
La commissione, per la verità, ha prevalentemente condiviso la tesi, emersa da varie audizioni, circa l'inopportunità di restaurare forme di controllo preventivo "esterno", che, in passato, hanno dato non eccellenti risultati in termini di efficacia dei controlli stessi, e che, comunque, rischiano di introdurre un rallentamento ed un ostacolo alla celere adozione dei provvedimenti. È stato peraltro rilevato da molti commissari come tale innovazione, diretta a sanare un'evidente lacuna che si è prodotta nell'ordinamento a seguito dell'abrogazione dei controlli "esterni" di legittimità, dovrebbe essere accompagnata da adeguate azioni di formazione e di aggiornamento del personale, nonché da altrettanto adeguate riforme dell'organizzazione volte a consentire la costituzione di uffici di supporto a tale attività di verifica interna di legittimità, dotati delle appropriate competenze professionali.
Sempre nel quadro dell'esame della legge regionale n. 45/1995 sono emersi alcuni possibili profili di innovazione in riferimento ad un altro snodo critico della riforma, cioè i rapporti tra livelli dirigenziali e tra dirigenti e funzionari. La relativa problematica è stata introdotta da alcuni rilievi critici in merito al rapporto tra struttura organizzativa dell'Amministrazione regionale, livelli delle funzioni dirigenziali e struttura e responsabilità della dirigenza. Al riguardo sono emersi, nel corso dei dibattiti in commissione e delle audizioni, due ordini di rilievi.
In primo luogo, è stato osservato da alcuni commissari come lo sforzo della legge regionale n. 45/1995 di tracciare le linee guida di un'organizzazione prevalentemente rivolta a valorizzare le risorse umane e professionali dei dipendenti, del tutto coerentemente con l'intento di attuare una netta separazione tra funzioni di indirizzo e funzioni gestionali, si sia tradotta - almeno guardando a talune norme della legge regionale n. 45 - in un allentamento dei rapporti "gerarchici" tra uffici, che pure sembrano organizzati in livelli sovraordinati e secondo una logica ancora relativamente "piramidale" e, quindi, gerarchica. Il rischio che si corre è quello di produrre una sorta di deresponsabilizzazione della dirigenza di primo livello, avente funzioni prevalentemente di "coordinamento" orizzontale, rispetto alle attività dei dirigenti di secondo e terzo livello e delle strutture da essi dirette.
In secondo luogo, è stato osservato, specie nelle audizioni di alcuni componenti del nucleo di valutazione della dirigenza e di alcuni ex dirigenti di primo livello, che la nuova struttura della dirigenza affida ai dirigenti di primo livello importanti funzioni di coordinamento e di verifica dei risultati rispetto - anche - ai dirigenti di secondo e terzo livello, ma non sembra corroborare tale funzione con adeguati poteri di direzione e controllo in capo ai dirigenti di primo livello. I poteri dei dirigenti di primo livello, enunciati all'articolo 12 sembrano infatti insufficienti - salvo il potere di avocazione di cui all'articolo 12, comma 4 lettera d) - a consentire un'effettiva "direzione" dell'azione dei dirigenti e delle strutture di secondo e terzo livello coordinate nella struttura di primo livello. Ciò comporta il rischio che l'azione di coordinamento dei dirigenti di primo livello non risulti adeguata ed efficace nei confronti del personale e delle strutture dirette da altri dirigenti e nei confronti dei dirigenti stessi.
Le due questioni sembrano strettamente connesse ed entrambe sono riconducibili alle già rilevate difficoltà di armonizzare un'adeguata valorizzazione delle professionalità dirigenziali con le necessità di assicurare la direzione delle rispettive "aree" da parte dei coordinatori o dirigenti di primo livello. Le funzioni di questi ultimi sono dalla legge regionale n. 45/1995 valorizzate soprattutto in riferimento alle esigenze di comunicazione e collaborazione interna di tipo "orizzontale", tra servizi appartenenti ad una stessa area, ma mal si conciliano con le esigenze di direzione di ordine strettamente "verticale".
Al riguardo, in sede di audizioni, la commissione ha appreso che simile tensione tra diverse e talora opposte esigenze si è manifestata non solo in riferimento alla legge regionale n. 45/1995, bensì, anche in altre regioni ed enti autonomi, pressoché per ogni legge regionale - e regolamento comunale - di riforma dell'organizzazione amministrativa ispirata ai principi del decreto legislativo n. 29/1993: tali riforme scontano la necessità di un lungo periodo di rodaggio e di graduale acquisizione, da parte dei loro principali attori - dirigenti e funzionari -, della cultura manageriale necessaria per l'efficace funzionamento di un'amministrazione orientata al risultato e agli obbiettivi piuttosto che all'attuazione di una rigida organizzazione di tipo gerarchico-piramidale, garantita dai controlli di legittimità preventivi e successivi.
Anche con riferimento agli asseriti presunti limiti della legge regionale n. 45 sotto il particolare profilo considerato, la commissione auspica e raccomanda che eventuali interventi riformatori, in riferimento alle carenze riscontrate, si accompagnino ad uno sforzo in direzione della formazione manageriale e gestionale dei dirigenti di tutti i livelli e del potenziamento degli strumenti contrattuali, con riferimento a tutto il personale dipendente, che valorizzino la cultura del risultato e dell'obbiettivo, del lavoro collegiale e della collaborazione verticale e orizzontale finalizzata al risultato. Gli strumenti utili a garantire una più adeguata formazione di tutto il personale, dirigenti in primo luogo, sono individuabili nel rafforzamento del programma già in essere, oppure, in alternativa, nell'organizzazione di un'attività di formazione permanente da realizzare in orario di lavoro. È da prendere in considerazione, parallelamente a queste iniziative, anche l'opportunità di stipulare una convenzione con l'Università della Valle d'Aosta per l'istituzione di un corso di alta specializzazione in amministrazione pubblica per la formazione di dirigenti.
La maggiore diffusione della cultura manageriale della dirigenza e dei funzionari, che la legge regionale n. 45 suppone già acquisita ed invece non sembra ancora omogeneamente e sufficientemente diffusa, non esclude, tuttavia, che si possano introdurre, in sede di ammodernamento ed integrazione della legge regionale n. 45, alcune modifiche rivolte a valorizzare ulteriormente le funzioni "direzionali" affidate ai dirigenti, specie di primo livello. In particolare, la commissione segnala come sia stata rappresentata l'opportunità di rafforzare e dettagliare, eventualmente mediante un apposito comma da inserire nell'articolo 12, la definizione e la specificazione delle attività di direzione dei dirigenti, specie dei dirigenti di primo livello nei confronti - anche - dei dirigenti di secondo e di terzo livello. Specificando eventualmente altresì, in sede di integrazione dell'articolo 13, che le responsabilità organizzative dei dirigenti di secondo e terzo livello - specie di quelle individuate alle lettere "c", "d", "e" e "f" dell'articolo 13 comma 1 - devono essere armonizzate con i "poteri direzionali" dei dirigenti coordinatori in ordine all'organizzazione della struttura ed agli obbiettivi ad essa specificamente attribuiti.
Le questioni appena esaminate sono da porsi in stretta relazione con un ulteriore profilo organizzativo, disciplinato dalla legge regionale n. 45 e che, per taluni aspetti, ne costituisce il fulcro di funzionamento, vale a dire il bilancio esecutivo gestionale. Tale atto, ad imitazione di quanto previsto per gli enti locali - oggi articolo 169 del TUEL di cui al decreto legislativo n. 267/2000 -, costituisce per la Regione il fondamentale snodo di passaggio dalle previsioni di bilancio adottate con legge del Consiglio agli obbiettivi gestionali assegnati annualmente alla struttura insieme alle dotazioni di risorse umane, finanziarie e materiali.
L'assegnazione degli obbiettivi ai dirigenti e alle strutture di primo livello - e, almeno indirettamente, ai dirigenti delle strutture di secondo e terzo livello -, la "flessibilizzazione" della struttura organizzativa, in relazione agli obbiettivi stessi, e la successiva organizzazione del personale e della struttura costituiscono la principale innovazione rispetto alla tradizionale tecnica gestionale per "ordini" conseguente alla struttura gerarchico-piramidale, relativamente indifferente agli obbiettivi, e dovrebbero caratterizzare in senso manageriale ed "aziendale" l'organizzazione complessiva dell'Amministrazione regionale. Secondo il modello organizzativo e gestionale accolto anche nella legge regionale n. 45/1995, dovrebbe essere proprio il bilancio di gestione lo strumento attraverso cui, dapprima in sede di concertazione e contrattazione tra la Giunta ed i dirigenti d'area o "coordinatori" e, poi, tra questi e gli altri dirigenti, si dovrebbe delineare la struttura del bilancio preventivo in itinere. A seguito dell'approvazione della legge annuale di bilancio da parte del Consiglio, si dovrebbe poi manifestare nel bilancio di gestione l'individuazione degli obbiettivi gestionali in relazione agli obbiettivi politici, e la conseguente struttura organizzativa complessiva, quanto meno in termini di distribuzione di risorse umane, finanziarie e materiali.
Anche in questo caso, per la verità, non è la previsione normativa della legge regionale n. 45/1995 a far sollevare dubbi di efficacia, quanto i primi esempi di attuazione pratica. Infatti, il contenuto delle deliberazioni recanti i bilanci di gestione, approvati anno dopo anno dalla Giunta sulla base del disposto dell'articolo 23, fanno sorgere perplessità in ordine al grado e alle capacità di effettiva attuazione del nuovo modello organizzativo. I bilanci di gestione esaminati dalla commissione risultano ancora relativamente poveri di contenuto "di risultato" e organizzativo rispetto ai fini teorici, ed, anzi, prevalentemente orientati a precisare i "confini" tra attività di attuazione del programma di governo realizzata direttamente dai dirigenti e attività amministrativa di spesa che la Giunta tende a riservarsi.
Tale contenuto tutt'altro che secondario evidenzia come, anche sotto questo profilo, il modello organizzativo della legge regionale n. 45/1995 implichi una graduale e progressiva attuazione, che raggiungerà pienamente lo scopo prefisso dalla riforma solo dopo che tutte le sue implicazioni organizzative e i nuovi strumenti gestionali saranno pienamente acquisiti sia dagli organi politici, sia dai responsabili della gestione. In questo senso, accogliendo alcune osservazioni emerse nel corso delle audizioni, la commissione rileva come, all'atto pratico, risulti ancora eccessivo il peso dell'attività amministrativa direttamente ricadente sull'attività della Giunta e dei singoli assessori. Risulta senz'altro suscettibile di miglioramento il contenuto organizzativo del bilancio di gestione, che sembra ancora preoccuparsi soprattutto dell'individuazione degli atti di spesa affidati ai dirigenti, piuttosto che della finalizzazione dell'organizzazione annualmente stabilita al conseguimento di risultati gestionali coerenti con gli obbiettivi politici di governo.
Anche in questo caso, i possibili ed auspicabili miglioramenti nell'utilizzazione dell'istituto sembrano raggiungibili mediante una maggior diffusione della cultura dell'organizzazione manageriale e per risultati dell'amministrazione, sia tra il personale politico che tra gli stessi dirigenti. La commissione auspica, pertanto, un più convinto investimento di risorse in tale direzione, mediante l'organizzazione di corsi e di attività formative, anche con apporti esterni, che migliorino la conoscenza pratica dei nuovi strumenti gestionali introdotti dalla legge regionale n. 45/1995. In sede di miglioramento normativo dell'istituto, la commissione suggerisce l'opportunità di conferire carattere maggiormente dinamico al bilancio di gestione, accentuando la sua componente "contrattuale" tra Giunta e dirigenti dei vari livelli. Ma, sotto questo profilo, e tenuto conto delle esperienze maturate anche in altri enti, si potrebbe immaginare un contenuto del bilancio di gestione maggiormente caratterizzato verso l'introduzione di obbiettivi "organizzativi" orientati all'innovazione, vale a dire immediatamente rilevanti non tanto per il programma politico, quanto per il complessivo miglioramento dell'organizzazione amministrativa, per la semplificazione dell'azione degli uffici, per incrementare i rapporti con i cittadini-utenti, secondo una logica di responsabilizzazione diretta di ciascuna unità amministrativa nel miglioramento della propria organizzazione e dei risultati da essa conseguiti e conseguibili.
Un simile risultato dipende, naturalmente, dall'effettiva possibilità di verifica dei risultati e dell'organizzazione che solo l'introduzione di qualche sistema di controllo di gestione può garantire, sia pur con tutte le sperimentazioni e la gradualità che simile introduzione deve necessariamente seguire. Ancora ragionando in termini di possibili miglioramenti "normativi", la commissione ritiene utile sottolineare la necessità che lo strumento "bilancio di gestione" sia ulteriormente valorizzato in termini di contenuti organizzativi flessibili con riferimento non solo ai rapporti tra classe politica e dirigenti - come risultano quasi esclusivamente orientati i bilanci di gestione esaminati -, quanto soprattutto in termini di organizzazione delle strutture dell'Amministrazione in funzione dei risultati. Riassuntivamente: valorizzazione dei contenuti del bilancio di gestione sia sotto il profilo dei suoi riflessi immediati sull'organizzazione dei singoli uffici, con particolare riferimento alla loro maggiore finalizzazione agli obbiettivi politici programmati, sia sotto il profilo del miglioramento dell'organizzazione dell'Amministrazione stessa fortemente orientato all'innovazione; maggiore sottolineatura, anche sotto il profilo normativo, del rapporto tra bilancio di gestione e sistema di controllo e valutazione dei risultati, con stretta finalizzazione dell'istituto anche all'incentivazione delle prestazioni dei dipendenti, valorizzando ulteriormente la funzionalità dello strumento ai fini di un corretto rapporto tra attività politica di individuazione degli obbiettivi e attività gestionale di realizzazione e conseguimento degli obbiettivi stessi.
Le modifiche auspicate dalla commissione alla legge regionale n. 45 e l'invito ad investire nella formazione del personale dirigente e dipendente, al fine di migliorare l'utilizzazione dei nuovi strumenti gestionali, non deve fare dimenticare la necessità di dare rapidamente attuazione all'intero apparato strumentale previsto dalla legge regionale n. 45 stessa. In tale ottica la commissione intende fare propri i rilievi dei componenti il nucleo di valutazione, circa la necessità di dare immediata attuazione alla previsione relativa all'introduzione del controllo di gestione. È stato rilevato, infatti, che la mancanza di un sistema di controllo di gestione, per un verso, rende problematica l'azione della Commissione di valutazione prevista all'articolo 22, che si trova spesso priva dei necessari strumenti di verifica delle prestazioni dirigenziali, ma, per altro verso, priva l'Amministrazione della possibilità di operare coerenti scelte in sede di assegnazione delle funzioni dirigenziali. Tra l'altro, l'introduzione di un controllo gestionale potrebbe rendere superflua la previsione di un controllo preventivo "interno" sulla regolarità contabile degli atti di spesa, di cui all'articolo 59, comma 1, liberando ulteriori risorse umane a favore di controlli maggiormente mirati alla gestione e alla legittimità dei provvedimenti.
Più in generale, la commissione ritiene che debba senz'altro crescere l'impegno verso la diffusione sul territorio delle innovazioni nell'organizzazione amministrativa introdotte dalla legge regionale n. 45 e dalle riforme degli anni '90, intendendo con ciò un maggiore impegno della Regione verso la crescita della conoscenza e della maggiore consapevolezza dei cittadini, delle loro associazioni, dei gruppi di interesse, ed anche delle altre istituzioni pubbliche operanti sul territorio, delle riforme degli anni '90.
Ciò nella convinzione che il migliore funzionamento dei nuovi istituti e della nuova organizzazione vede quale condizione necessaria ed indispensabile non solo la crescita della cultura manageriale e della legalità da parte dei dipendenti pubblici, ma anche e soprattutto la diffusione della cultura amministrativa orientata al risultato nell'intera popolazione della Regione, in modo che divenga una consapevolezza diffusa tra i cittadini e tutte le istituzioni, un vero e proprio patrimonio culturale comune.
L'opportunità, poco sopra rilevata, di adeguare il testo della legge regionale n. 45 sotto il particolare profilo dei controlli di legittimità, e l'indicazione espressa in ordine alla preferenza per controlli "interni", affidati agli stessi dirigenti responsabili dell'amministrazione attiva, non devono far dimenticare la necessità di supportare l'azione di crescita culturale dei dipendenti pubblici e dei cittadini valdostani intorno alla nuova organizzazione amministrativa e al "nuovo volto" dell'Amministrazione. Ciò può essere realizzato con l'introduzione di strumenti che vadano nella direzione di migliorare il grado di controllo dei cittadini e della classe politica, sull'amministrazione stessa in termini non certo di mera subordinazione della burocrazia alla politica, ma di rispetto dei rispettivi ruoli e prerogative, in un quadro collaborativo diretto a valorizzare le professionalità e le capacità manageriali dei dirigenti e, più in generale, dei dipendenti regionali.
In simile contesto la commissione, consapevole della difficoltà di realizzare compiutamente e in tempi brevi le riforme previste dalla legge regionale n. 45, intende segnalare l'opportunità di non trascurare nessuno dei nuovi strumenti di controllo gestionale che l'esperienza maturata nel contesto nazionale negli ultimi anni ha sottoposto all'attenzione generale. In primo luogo, la commissione valuta utile l'introduzione, frequentemente auspicata dalla Corte dei Conti, di "manuali di comportamento" dei dirigenti e dei dipendenti, specie nei settori di attività nei quali si manifestano ciclicamente le maggiori difficoltà e criticità organizzative o di azione (appalti, forniture, erogazioni di contributi e fondi, eccetera).
Tali strumenti hanno natura solo parzialmente normativa, nel senso che si collocano a metà strada tra le istruzioni procedurali proprie delle certificazioni di qualità e gli strumenti di controllo e valutazione dell'operato di dirigenti e funzionari in sede di controllo e verifica di correttezza e dei risultati della gestione. In periodi di rapido mutamento dei contesti normativi, l'opportunità di fornire standard di comportamento nei settori più critici dell'ordinamento e dell'organizzazione può costituire un valido ausilio alla crescita culturale del personale e alla capacità di controllo e valutazione dell'attività, che verrebbe così supportata da validi e condivisi parametri di riferimento.
Un secondo ordine di strumenti che la commissione ritiene di dover segnalare all'attenzione del Consiglio consiste nell'introduzione di tecniche di "controllo a campione" della legittimità dell'azione amministrativa. Tale tecnica di controllo si sta diffondendo a seguito dell'abolizione delle varie forme di controllo esterno, preventivo o successivo, della legittimità degli atti e della tendenziale sostituzione di simili controlli con forme di responsabilizzazione dei singoli dirigenti e funzionari.
Si è, infatti, ritenuto opportuno recuperare tecniche di controllo di legittimità "a posteriori", affidate ad organi indipendenti e separati dall'amministrazione attiva, ma destinati ad operare non sistematicamente, bensì in riferimento a singoli settori o aspetti procedimentalizzati dell'attività amministrativa. Queste tecniche di controllo sono in grado di offrire dei validi test di valutazione dell'azione amministrativa anche sotto il profilo della legittimità, senza costituire una costosa appendice dell'amministrazione attiva stessa - in termini di appesantimento, filtro e rallentamento dell'azione amministrativa -, la quale, come dimostra la passata esperienza in tema di controlli amministrativi, era capace di eseguire un controllo puramente cartolare e formale, per atti, che forniva, in definitiva, scarse garanzie di legittimità dell'azione amministrativa.
Simile tecnica di verifica della legittimità, affidata ad un apposito organismo tecnico relativamente indipendente - per esempio posto sotto il controllo del Consiglio piuttosto che della Giunta - potrebbe, secondo la commissione, essere messa in rapporto con ulteriori strumenti in tema di controllo da parte dei cittadini sull'attività dell'Amministrazione. Si potrebbe ipotizzare, ad esempio, un controllo delegato a "comitati di utenti" in grado di esprimere una costante azione di verifica, non tanto del gradimento dell'azione amministrativa, quanto dei punti critici e delle insoddisfazioni dei cittadini rispetto a ciascun settore dell'attività, specie di quella che si manifesta in erogazioni dirette di servizi e prestazioni.
Nel corso dei suoi lavori, la commissione ha esaminato anche la restante legislazione regionale in qualche modo interessata dagli episodi di mal funzionamento oggetto di indagine.
Innanzitutto, l'esame ha interessato la legislazione sull'archiviazione e protocollazione degli atti della Regione, costituita essenzialmente dal testo della legge regionale n. 36/1976, pressoché integralmente in vigore senza modificazioni, e dal regolamento regionale n. 3/1979 di attuazione di tale legge, previsto al suo articolo 8. Tale normativa non sembra presentare, secondo la commissione, particolari profili di criticità. In particolare, appaiono assai chiari i doveri che, per effetto di essa, gravano sul personale dipendente della Regione e i rilevati mal funzionamenti devono essere ascritti a mancata osservanza di norme e prescrizioni da parte di singoli funzionari, non certo a difficoltà operative causate dal tenore della normativa stessa.
La commissione rileva, peraltro, tenuto conto di quanto emerso in sede di audizioni, che la normativa in esame potrebbe essere oggetto di revisione in relazione all'ormai pressoché omogenea diffusione negli uffici regionali di strumenti telematici di redazione e comunicazione degli atti, che consentirebbero, se ben utilizzati, di rendere ancora più semplice ed efficace l'archivio, il protocollo e la spedizione di documenti.
Le carenze che si possono individuare sotto questo profilo sembrano riconducibili alla relativa anzianità della legge, elaborata ed approvata quando la diffusione delle reti telematiche nelle amministrazioni pubbliche non era ancora avvenuta. Il suo aggiornamento dovrebbe dunque tenere soprattutto conto delle novità in via di introduzione nell'Amministrazione, vuoi attraverso la messa in rete telematica degli uffici, vuoi attraverso il cosiddetto "e-government", vale a dire l'accessibilità diretta dei cittadini, tramite via telematica, ai servivi dell'Amministrazione.
Diversa la valutazione espressa dalla commissione a proposito della legislazione relativa all'informazione, costituita essenzialmente dal testo della legge regionale n. 41/1998 e dal regolamento regionale n. 5/1999. Infatti, per quanto - secondo valutazioni che non competono a questa commissione - le note vicende possano essere ascritte a comportamenti errati o illegittimi individuali, la commissione ha rilevato, tenuto conto di quanto emerso anche in sede di audizioni, alcuni passaggi della legislazione in questione che potrebbero essere modificati ed integrati con misure atte, se non ad escludere del tutto, quanto meno ad attenuare le possibilità di uso scorretto o illegittimo dei poteri di intervento regionale disciplinati da tale normativa.
La legislazione in questione disciplina organicamente una pluralità di interventi regionali, tutti legati al tema dell'informazione: in essa si trova, infatti, la disciplina generale relativa all'incentivazione dell'informazione scritta e parlata nelle varie lingue che caratterizzano la realtà valdostana, gli interventi per la localizzazione di attività informative, la comunicazione istituzionale nelle forme di comunicazione di pubblica utilità e di messaggi pubblicitari, il sostegno alle imprese di informazione. Per la realizzazione di tali finalità, la legge regionale n. 41/1998 prevede l'organizzazione di un'apposita struttura organizzativa - articolo 5, comma 1 -, unifica in un unico capitolo di bilancio il complesso delle spese regionali per la comunicazione riconducibili ai vari aspetti della legge - articolo 9 -, istituisce una commissione tecnica per l'informazione - articolo 10 - con compiti di istruttoria di alcuni contributi e, più generalmente, consultivi.
Tale normativa, nata dall'intendimento di superare la frammentarietà degli interventi finanziari di settore, riconducendoli ad un insieme di regole più organiche, in sede applicativa ha evidenziato alcune criticità e una non corretta gestione da parte del dirigente preposto. Si sottolineano in particolare la carenza di parametri oggettivi che sovraintendono alla concessione dei contributi e il ruolo meramente consultivo e informale della Commissione tecnica che demandano, in un settore delicato qual è quello dell'informazione, le erogazioni finanziarie finali al livello politico.
Tra le questioni oggetto di attenzione, per una futura e più completa regolamentazione, si individuano: definizione di parametri finanziari in relazione alla consistenza aziendale o a piani di sviluppo certificati; attuazione di controlli sostanziali in corso di istruttoria; introduzione di un vincolo di destinazione per i beni finanziati; regolamentazione del conflitto di interesse in seno alla Commissione tecnica ex articolo 10.
Ulteriori segni di criticità nella materia sono rinvenibili, anche riguardo alla struttura prevista all'articolo 5 della legge regionale n. 41/1998 - Ufficio stampa della Giunta -, che risulta, all'atto pratico, quasi separata dal complesso dell'Amministrazione regionale e che sarebbe invece opportuno inserire decisamente nell'organizzazione della Presidenza della Regione.
In conclusione del suo lavoro, la commissione ritiene che la riflessione avviata sarebbe incompleta se si fermasse a questo punto. L'organizzazione più complessiva dell'istituzione Regione comprende organi politici il cui ruolo nelle vicende analizzate viene poco evidenziato. Tali organi potrebbero, soprattutto riadeguando le loro funzioni e competenze, svolgere in modo più puntuale l'attività di indirizzo e controllo che è loro propria. Già è stato detto come una serie di scelte abbiano favorito il consolidamento di una cultura di governo che privilegia il ruolo degli esecutivi, specie in riferimento alle problematiche di carattere gestionale, facendo sì che le assemblee elettive si siano concentrate prevalentemente sull'attività di alta normazione. A controbilanciare questa tendenza vanno quindi pensati, come già detto, adeguati strumenti di crescita della capacità ispettiva e di controllo dei consiglieri, sia sull'attività dell'Esecutivo, sia sull'evoluzione dell'organizzazione amministrativa della Regione.
È opportuno riflettere anche sull'attuale assetto delle deleghe in Giunta. Lo squilibrio delle competenze in capo ai vari componenti può aver indebolito la funzione di controllo politico della Giunta stessa.
Queste suggestioni, sicuramente meritevoli di un ulteriore approfondimento, vogliono solo essere primi stimoli per avviare un confronto che spetta al Consiglio e alle forze politiche valdostane. I commissari, pur nelle differenti visioni politiche, hanno cercato di proporre un'analisi unitaria delle criticità emerse, senza giungere a conclusioni politiche che avrebbero reso, con ogni probabilità, difficile la condivisione della relazione finale. La discussione politica del lavoro di analisi svolto dalla Commissione di inchiesta è dunque aperto e lasciato al dibattito consiliare.
Président Je déclare ouvert le débat.
La parole au Conseiller Curtaz.
Curtaz (PVA-cU)La seduta di oggi si è aperta con due lunghe relazioni, la relazione sui lavori della Commissione di indagine amministrativa fatta dal Presidente Louvin, che con un tono a metà strada fra il pacato e il depresso ci ha notiziato sui risultati della commissione, poi ha introdotto una sorta di controrelazione, in riferimento alla quale vorrò soffermarmi più tardi perché mi pare che il Presidente sia incorso in alcuni infortuni. Abbiamo poi udito, qui con un tono fra il pacato e l'afono, però via via la voce è migliorata, da parte del Presidente Fiou, la relazione della Commissione consiliare di inchiesta, che com'è stato sottolineato è stata votata all'unanimità dai sette Commissari preposti a questo lavoro, che, ricordo faticosamente, questo Consiglio aveva avviato.
Una commissione che aveva un ambito di indagine limitato, in primo luogo dal quesito, che è contenuto nella delibera costitutiva; in secondo luogo dal tempo, poiché la commissione ha avuto circa cento giorni per fare un lavoro significativo anche sotto il profilo quantitativo; in terzo luogo dal periodo di riferimento, perché per la collaborazione proficua che c'è stata fra le due commissioni l'ambito di indagine è stato limitato agli ultimi tre anni: 2000-2001-2002; in quarto luogo dal fatto che in prima battuta l'ambito di indagine era riferito all'Ufficio stampa della Giunta, salvo poi allargarsi, perché si è allargata l'inchiesta della Magistratura anche ad altri uffici; anche se, come è stato detto nella relazione dalla Commissione di inchiesta, l'indagine rispetto a questi altri uffici è stata solo sfiorata.
È stato, credetemi, Presidente e colleghi, un lavoro duro, un lavoro difficile, un lavoro delicato, un lavoro che si è svolto in un clima collaborativo. Un clima collaborativo che è si instaurato fra i commissari, nei quali è cresciuta via via la consapevolezza di dover fare un lavoro delicato e soprattutto è cresciuta la consapevolezza della serietà dell'interlocutore reciproco. Si è capito che su un tema del genere non si poteva scherzare, non si potevano fare giochetti politici, ma bisognava arrivare fino in fondo con un lavoro il più possibile condiviso e serio. Sarebbe stato veramente penoso se questa commissione avesse fallito i suoi obiettivi, non solo per noi commissari, ma credo per l'intera classe politica di questa Regione.
C'è stato, lo dicevo, un clima collaborativo fra commissioni; voglio dare personalmente atto che anche la Commissione di indagine amministrativa ha lavorato assiduamente, ha lavorato duramente e con difficoltà, ha lavorato limitatamente, nel senso che ha approfondito solo una parte minima del lavoro che avrebbe potuto essere fatto, attraverso un sistema di lavoro a campione. Ad un certo punto la Commissione ha scelto dei filoni di indagine, ha scelto dei casi e li ha approfonditi. Credo che quella sia stata un'operazione intelligente e necessaria, altrimenti quella commissione e di riflesso la commissione consiliare sarebbero state sommerse da un mare di carta, dal quale non saremmo più riemersi.
È stato quasi sempre collaborativo il rapporto fra commissione e dirigenti uditi, dico quasi sempre, perché non sono mancate qualche volta le resistenze, i problemi di reciproca comprensione, ed è emersa anche una mentalità - solo in qualche caso, lo ribadisco - una certa soggezione, una certa sudditanza non nei nostri confronti, ma nei confronti del politico di riferimento. A giudicare la legge n. 45, per quanto mi riguarda, è stato più interessante vedere l'atteggiamento di certi dirigenti che studiare le norme e la loro applicazione. Faccio un esempio, non ne potrei fare altri, ne potrei fare tre. L'esempio è quello di un dirigente che, a fronte di domande specifiche, particolari, che riguardavano l'ambito di indagine, ci ha detto che non poteva riferire perché la materia era coperta da una sorta di segreto relativo al rapporto fiduciario fra lui e il politico. Non credo che questo dirigente fosse in malafede, credo che questo riveli una mentalità.
Da questi lavori cosa è emerso? È emerso quanto contenuto in maniera specifica, puntuale, dettagliata nella Commissione di indagine amministrativa; è emerso quanto detto in maniera riassuntiva nel capitolo secondo della Commissione consiliare di inchiesta; è emerso, Presidente, mi creda, di più e di peggio di quanto immaginavamo, tanto che a documentare il nostro stato d'animo quando apprendevamo questi dati, quanto è emerso è stato definito inquietante. È un aggettivo sul quale abbiamo ragionato, perché è un aggettivo forte, ma abbiamo ritenuto di mantenerlo perché dà la misura dello stato d'animo dei commissari di fronte all'apprendere certe anomalie, certe irregolarità, certe illegittimità reiterate per degli anni. Non, come ho letto, un "j'accuse", ma un "je constate". La commissione non ha voluto accusare nessuno, non era questo il suo compito, ma ha dovuto constatare "carte alla mano", anche all'esito delle audizioni, qual era la realtà in un determinato ufficio di questa Regione.
La relazione della commissione consiliare si dilunga poi in alcuni capitoli, il terzo e il quarto in particolare, capitoli lunghi e anche di difficile parto; è stato difficile scriverli, lo si vede anche - questa è un'autocritica che mi faccio e che faccio a tutti i commissari - dal linguaggio pesante in cui sono redatti, improntato al politichese, al burocratese, in cui però si è concentrato lo sforzo della commissione nell'individuare delle soluzioni, nell'approfondire delle criticità e nel tentare di dare delle prime soluzioni ancorché generiche, delle suggestioni, dei motivi di dibattito, degli spunti di approfondimento.
Dietro quelle righe c'è uno sforzo notevole, qualche volta meno chiaro, qualche volta anche contraddittorio, di portare all'attenzione e dell'opinione pubblica, ma io dico soprattutto di questo Consiglio, che è la sede deputata a prendere dei provvedimenti, quello che è emerso. Penso alla materia dei controlli, per fare l'esempio più clamoroso, dove abbiamo scoperto che quanto meno relativamente all'ambito di indagine nostro, limitato, i controlli non esistono né in diritto né in fatto. Quindi dicevo che questi capitoli contengono delle proposte, delle suggestioni, lasciano intendere che sono necessari degli approfondimenti, che tuttavia noi non abbiamo fatto, non avendone il tempo, forse neppure le capacità. Ritengo che sia necessario che questo Consiglio e ancora più il prossimo Consiglio questa relazione rileggano attentamente, che su questa relazione si mediti, si rifletta e poi si decida, perché, come si legge nella relazione, non si può sostenere che fatti del genere si verifichino per semplice infedeltà di un dirigente.
Troppo comodo, troppo assolutorio rispetto agli amministratori e ai politici che devono preparare e far rispettare le regole. Noi crediamo invece che possono esserci degli strumenti, sia di prevenzione che di controllo, atti ad impedire che fenomeni del genere si ripetano. Sarà compito della classe dirigente e compito di questo Consiglio a fine legislatura, oggi e nelle prossime occasioni che avremo, approfondire questo dibattito. Ritengo che sarà compito dei prossimi amministratori regionali assumere decisioni conseguenti. Sarebbe un errore gravissimo per la classe politica di questa Regione dimenticare in fretta questo caso, porre nei cassetti le due relazioni che oggi sono state illustrate, perché significherebbe perdere un'occasione. Un'occasione che invece, secondo me, ci è data anche grazie al lavoro dei commissari di entrambe le commissioni.
A questo proposito voglio ringraziare, anche a nome degli altri commissari, il Presidente Fiou, che è stato gravato di un compito non facile a cui era stato destinato obtorto collo; ricordiamoci la difficoltà, durata un'intera giornata, per decidere chi sarebbe stato il Presidente di questa commissione. Devo dare atto al Presidente Fiou di aver saputo dirigere i lavori con pacatezza, con sobrietà e con imparzialità, e di aver tenuto un atteggiamento virtuoso, che andrebbe imitato da parte di molte altre persone presenti in questa aula.
Rimangono fuori dalla relazione della Commissione consiliare di inchiesta gli aspetti politici. È stata una scelta necessaria per due ordini di ragioni: l'una direi per il buon funzionamento e il buon esito della commissione, perché se avessimo inteso in quella sede avanzare le nostre argomentazioni politiche, parlare diffusamente dei rapporti fiduciari, parlare delle responsabilità che la Presidenza della Regione e la Giunta hanno in riferimento a questa vicenda, se ciò avessimo fatto, difficilmente avremmo potuto lavorare serenamente e giungere a delle conclusioni condivise.
Abbiamo preferito intraprendere un'altra strada: indicare ciò che poteva essere condiviso, lasciare la discussione politica a quest'aula; così deve essere intesa la chiusura della relazione, laddove si dice che i commissari, ciascuno secondo le proprie idee politiche, le proprie impressioni, le proprie argomentazioni, potranno in quest'aula sviluppare il proprio pensiero alle problematiche poste. E io intendo farlo brevemente.
Credo che il Presidente Louvin oggi, nel tentare una controrelazione alla Commissione di indagine amministrativa, abbia commesso due errori clamorosi, mi permetterei di dire due gaffes. La prima è stata quella di sostenere, invero in maniera rapida, come la Giunta e precipuamente il suo Presidente in riferimento alle anomalie, alle criticità riscontrate, alle irregolarità, alle illegittimità, non sapevano, non erano a conoscenza. Presidente, non userò la frase ipocrita del "non poteva non sapere". Dico che la Giunta e in particolare il Presidente sapevano! Ma non è un'impressione, è quanto emerge dall'indagine. Presidente, ci sono decine di delibere a sanatoria.
E la delibera a sanatoria significa sanare a posteriori una procedura irregolare. Ci sono reiterate invasioni reciproche di competenze; alcuni di questi casi li ha letti lei stesso. Sulle spese per gli spazi pubblicitari, che spettavano alla Giunta, in questa Regione venivano fatte dal Dirigente dell'Ufficio stampa; lei mi dice che la Giunta poteva non sapere che c'era qualcuno che decideva per lei? La Commissione incaricata di dare i pareri per i contributi nell'editoria non era costituita, spettava alla Giunta costituirla, non c'era la delibera; eppure questa commissione si riuniva - non sappiamo a quale titolo - ed esprimeva dei pareri, peraltro non verbalizzati. La Giunta non sapeva? Ma vogliamo scherzare!
Quanto poi al rapporto fiduciario, la sua argomentazione mi ha sorpreso, anche perché, Presidente, conosciamo le sue note capacità giuridiche. Lei ha sostenuto che il rapporto fiduciario sussisterebbe solo nel momento dell'individuazione del soggetto incaricato; ma vogliamo scherzare un'altra volta? Quasi che non ci fosse la possibilità di rimuovere, quasi che il rapporto fiduciario, una volta perfezionato, diventasse perenne?
A me sembrano delle argomentazioni sconcertanti. Credo, e con questa osservazione finisco perché l'evidenza dei fatti è tale, da non far necessitare ulteriori commenti, che in riferimento a questi eventi ci sia una responsabilità politica evidente, grande, indiscutibile. Nessun dirigente scelto fiduciariamente scende dalla luna; qui ci troviamo di fronte non ad un dirigente assunto con concorso e poi assegnato ad un incarico. Nel rapporto esclusivamente fiduciario, in ipotesi - e non è questo il caso di cui stiamo trattando - può diventare dirigente dell'Ufficio stampa della Giunta un analfabeta. Non c'è nessun criterio che sottenda all'incarico, nessun requisito minimo, può essere chiunque; deve questo signor chiunque corrispondere ad una sola esigenza: la fiducia del politico che lo nomina. Quindi, visto che questo dirigente fiduciario non è sceso dalla luna, credo che chi questo dirigente ha scelto e ha mantenuto in quell'incarico, nonostante quanto si andava riscontrando, abbia la responsabilità politica intera di quello che è successo e che di questa responsabilità politica debba rispondere a questa Assemblea e all'opinione pubblica.
Si dà atto che dalle ore 12,07 alle ore 12,09 presiede il Vicepresidente Aloisi.
Président La parole au Conseiller Nicco.
Nicco (GV-DS-PSE)Credo anch'io che le due commissioni, la Commissione consiliare di inchiesta e la Commissione di indagine amministrativa, abbiano diligentemente ed onestamente svolto il compito che è stato loro affidato dal Governo regionale e da questo Consiglio, ma mi chiedo se quello, o meglio, solo quello debba essere il piano sul quale affrontare la discussione. Personalmente ritengo di no. A me pare che questa vicenda rappresenti una delle manifestazioni e, almeno sulla base degli elementi oggi noti, neppure delle più eclatanti di una questione, la questione della correttezza politico-amministrativa, che ha toccato e tocca, seppure con differenti gradazioni, l'insieme della pubblica amministrazione nelle sue varie articolazioni, nazionale, regionali, locali. Dunque la nostra riflessione dovrebbe avere per oggetto più la situazione complessiva che il fatto specifico, senza che ciò sia interpretato come la volontà di eludere alcunché rispetto al cosiddetto "caso Maccari" e dintorni o di sviarne l'attenzione.
È che se non andiamo a discutere sulle radici del male, a poco serve soffermarci nei dettagli su una sua singola manifestazione. E, tra l'altro, sia detto per inciso, senza volontà polemica, il cittadino si interroga semmai per capire per quale ragione, per quali singolari meccanismi da un lato c'è un Presidente del Consiglio dei ministri che, ancorché implicato in tutta una serie di vicende giudiziarie, svolge tranquillamente la sua funzione, e qui in Valle d'Aosta, per vicende di natura e profilo ben diversi siamo giunti alle dimissioni del Presidente della Regione.
C'è da chiedersi allora, in primo luogo, quali siano le cause che provocano quasi inevitabilmente il riprodursi di fenomeni di non correttezza amministrativa, quando non di corruzione o di concussione. Fenomeni a volte sconvolgenti, che hanno quasi dell'incredibile, come le recenti vicende della sanità torinese. Due fra i più stimati e capaci cardiochirurghi che non trovano di meglio che percepire tangenti su protesi cardiache. E prima di loro le vicende del manager delle Molinette.
Sono vicende che si inseriscono in quella che possiamo tranquillamente definire "la via crucis" delle relazioni fra amministrazione pubblica e mondo economico; vicende che costituiscono uno degli elementi che hanno purtroppo caratterizzato la recente storia italiana, a partire da quell'Adriano Zampini che il 2 marzo di venti anni fa contribuì a far aggiungere un significato nuovo al termine "tangente", che non era più solo quello geometrico, passando poi per Mario Chiesa che, nove anni dopo, avrebbe dato avvio al cosiddetto "filone di Mani Pulite", filone che, al di là di limiti ed errori riconosciuti, rivelò inequivocabilmente che quel sistema aveva avvolto l'insieme della Pubblica Amministrazione, l'insieme delle istituzioni, diventando norma se non generale, certo alquanto diffusa. E parlo di recente storia italiana semplicemente perché è in questa fase che tale malsano sistema è venuto alla luce, sistema la cui estensione temporale e spaziale è stata probabilmente ben altra, e sistema a cui neppure la Valle d'Aosta si è sottratta.
Non siamo stati su questo piano un'isola felice. Occorre giustamente respingere le semplificazioni malevoli proposte non molto tempo addietro da un noto quotidiano nazionale su queste vicende. Certo, ma nel contempo è nostro preciso dovere affrontare serenamente, ma seriamente una questione che purtroppo è stata anche nostra.
Non sapremo mai tutta la verità su certe vicende, almeno non la verità giudiziaria, ma qualche idea, qualche ipotesi interpretativa ce la siamo pur fatta su determinate vicende, a partire dalla singolare e forse un po' anomala sovrapposizione di linee, rivelata dalla Commissione di inchiesta amministrativa nominata dal Governo regionale nell'agosto 1994, in merito all'anticipazione di somme in conto esercizio ad aziende di trasporto pubblico. O, per rimanere nell'ambito "dell'affaire trasporti", alla destinazione di svariati miliardi di contribuzioni in eccesso sul conto investimenti della SAP.
Siamo oggi un'isola felice sul piano della correttezza politico-amministrativa? A me pare che passi avanti importanti siano stati compiuti in questa direzione. Nelle riunioni del Governo regionale non giungono più credo, se non in casi eccezionali, deliberazioni fuori sacco sulle quali il controllo era pressoché impossibile, e credo che non giungano proprio più, come pure avveniva, semplici titoli di deliberazioni sui quali la Giunta era chiamata a decidere. Cose che sono successe in un passato non molto lontano. Sono personalmente convinto, sulla base anche dell'esperienza di questi anni, che la nostra macchina burocratico-amministrativa operi sostanzialmente, fondamentalmente, in modo corretto, e dobbiamo positivamente riconoscerlo e respingere tentativi di sollevare generici polveroni che vorrebbero stendere un velo di dubbio su tutto l'apparato.
Ma, nel contempo, non possiamo rimanere sordi ed indifferenti di fronte a voci e sospetti che qua e là forse vi sia tuttora, in questa macchina burocratico-amministrativa, qualche punto debole, e che anche qui, come altrove, si annidi qualche residuo dell'ancien régime. Forse non è vero che il sistema degli appalti non è mutato dopo la bufera di "tangentopoli", e che semplicemente, essendo aumentati i rischi, sono aumentate le percentuali delle tangenti.
Ma certo non bisogna abbassare la guardia. Nel sistema vi sono dei punti sensibili, degli snodi, e quello degli appalti è certo il più delicato. Trattativa privata o procedura negoziata che dir si voglia, e somma o imperiosa urgenza, come lo definisce la legge; ribassi anomali e perizie suppletive; provvedimenti a sanatoria; direzione lavori: lì la nostra attenzione deve essere massima. In un appalto che, come si dice in gergo, "va via" con il 30-40 percento di ribasso non può non nascondersi qualcosa di anomalo: o si sono sbagliati i capitolati o sarà necessariamente un lavoro di qualità scadente o, peggio, vi è qualche elemento di altra natura da focalizzare. C'è poi tutto il capitolo degli appalti gestiti dai consorzi, in cui sempre di denaro pubblico si tratta. In tutto ciò vi è certamente una questione di regole, di affinamento delle regole.
Le proposte avanzate dalla Commissione di inchiesta di introdurre delle modifiche nella legge n. 45/1995 vanno certamente accolte: "adeguate forme di controllo di legittimità degli atti amministrativi dei dirigenti", "definizione e specificazione dell'attività di direzione dei dirigenti, specie di quelli di primo livello nei confronti anche dei dirigenti di secondo e di terzo livello", le cui "responsabilità organizzative devono essere armonizzate con i poteri direzionali dei dirigenti coordinatori" e quant'altro.
Come pure è certo apprezzabile il suggerimento di promuovere "la formazione manageriale e gestionale dei dirigenti", mediante "un'attività di formazione permanente, da realizzare in orario di lavoro", e "l'istituzione di un corso di alta specializzazione in amministrazione pubblica", nonché "il potenziamento degli strumenti contrattuali".
Non avrei forse l'ardire della commissione nello spingermi fino a proporre rivoluzionariamente la formazione di un comitato del popolo, di un comitato di utenti, delegato ad "una costante azione di verifica dei punti critici e delle insoddisfazioni dei cittadini". Credo che su questo tema il Difensore civico sia più che sufficiente, non vorrei che nascesse poi qualche conflitto di competenza. Ma, cari colleghi, se lì ci fermassimo, o al pur necessario "Codice di comportamento del personale dirigenziale e non dirigenziale", recentemente approvato dal Governo regionale, ovvero se pensassimo di risolvere la questione su tale piano, credo che ci faremmo delle pie illusioni.
Vi è tutto un altro complesso capitolo da affrontare, quello delle sanzioni, che riguarda per certi aspetti l'Amministrazione e per altri un diverso palazzo. La certezza delle sanzioni interne, la certezza della pena per quanto è della giustizia; certezza che sarebbe il miglior deterrente. In realtà, purtroppo, nulla vi è di più incerto in Italia e in Valle d'Aosta della certezza della pena, come ci hanno abbondantemente dimostrato vicende anche recenti.
E interessante sarebbe e istruttiva un'analisi che verificasse su questo piano l'esito di una serie di vicende che hanno toccato l'amministrazione nella nostra Regione. Ma intanto, in attesa di improbabili mutamenti del quadro normativo in materia, intanto qualche piccola accortezza potremmo pure metterla in atto. Faccio dei ragionamenti teorici. Se su certo funzionario vi sono state ombre, forse non è poi il caso, trasferendolo, di metterlo in prossimità o dentro un vasetto di marmellata, o di attribuire a talaltro, nel momento stesso in cui ancora fosse coinvolto in vicende giudiziarie, nuove ed alte responsabilità, motivate magari anche con un panegirico in cui se ne vantino "l'esperienza professionale ed amministrativa", perché se ciò avvenisse, si rischierebbe il ridicolo, o peggio.
Il piano normativo-giuridico, tanto quello attinente alle regole che quello concernente le sanzioni, non esaurisce la questione; non vi sono, non esistono normative miracolistiche. Comportamenti censurabili si sono prodotti sotto regimi normativi differenti ed è pure successo che nuove regole siano servite talvolta più che altro ad appesantire inutilmente l'iter burocratico. Emblematica credo sia la cosiddetta "certificazione antimafia": ho qualche serio dubbio che sia servita a limitare le infiltrazioni mafiose nell'economia. Vi è un altro piano, non meno, anzi forse più importante su cui intervenire; è quello politico, che ci compete direttamente e pienamente, di volontà e di determinazione nell'impedire che il marcio si riproduca. Volontà e determinazione che dovrebbero essere elemento comune, unificante e qualificante di tutto il ceto politico, al di là delle differenziazioni partitiche. Non posso accontentarmi "ponziopilatescamente" che tutto, che quegli appalti, che quelle perizie e quant'altro a cui prima ho accennato, sia formalmente corretto, poco mi importa, e meno ancora ai cittadini; devo essere certo che lo sia sostanzialmente, questo mi pare essere il punto chiave.
È un nostro preciso dovere; non si tratta né di sostituirsi all'azione che compete ad altri palazzi, né di fare del generico moralismo, ma di operare coerentemente e costantemente perché correttezza e legalità siano la norma, questo certamente sì. E allora la prossima compagine governativa, qualunque essa sia, ponga questa questione come elemento qualificante della propria azione, e intanto si dia un preciso segnale fin da ora, da parte di tutti, nella composizione delle liste elettorali. Non mi riferisco ovviamente a situazioni aperte e tutte da definire, in cui ognuno ha il diritto di difendersi fino in fondo, ma a vicende concluse e sanzionate. Questo credo che i cittadini si aspettino da noi, per ristabilire quel rapporto di piena fiducia nelle istituzioni, che in un ordinamento democratico costituisce linfa vitale.
Président La parole au Vice-président Aloisi.
Aloisi (GM1) Inizierò, senza che il mio amico Nicco me ne voglia, dicendogli che condivido la parte terminale del suo intervento, ma che anche per verità storica, oltre alla citazione di Zampini e Chiesa, avrei preferito che avesse fatto anche quella di Greganti, e questo solo per verità storica, senza con ciò innescare alcuna vena polemica, anche perché queste dimenticanze possiamo averle io e il Consigliere Fiou, che facciamo politica, non può averle il Consigliere Nicco che più che politico svolge una funzione di storico.
Vorrei richiamare l'invito che faceva il Presidente della Regione stamattina e che l'aula ha fatto suo, cioè qui siamo in un'aula consiliare che fa politica e questa risposta deve dare. Quindi la riflessione giusta e doverosa va su quelli che possono essere gli aspetti e le analisi che hanno fatto le due commissioni, tenendo lontano ed estraneo quella che potrebbe essere una volontà di un processo politico.
Richiamo tutti a questo invito, e mentre lo faccio mio, anche perché questa credo sia la continuità di quel lavoro che è stato svolto dalla commissione, che quando è stata insediata con senso di responsabilità, che ha smesso i panni di appartenenza o di militanza, per capire quale contributo e come comportarsi nell'analizzare questa vicenda che certamente non è tra le più brillanti nella storia della Valle d'Aosta. Penso che il lavoro svolto da entrambe le commissioni sia un'eredità interessante per il prossimo Consiglio regionale, ma altrettanto interessante è l'eredità che lascerà anche questo dibattito; per come è stato posto finora non posso che esprimere soddisfazione e mi auguro che nel corso di tutta la durata della giornata si continui con questo senso di responsabilità e con questo stile, perché questa è l'immagine che dobbiamo dare all'esterno specie quando trattiamo argomenti così delicati.
Io sono uno di quei componenti della commissione che, per memoria storica, ha fatto parte anche del gruppo di lavoro designato all'epoca dalla Presidenza del Consiglio per la formulazione della legge n. 45. Una legge, questa, difficile da impostare, da completare e poi da attuare. Vorrei solo richiamare brevemente il momento contingente, in cui venivamo chiamati all'assunzione come classe politica di certe responsabilità.
È vero che quello era il momento di "tangentopoli", è vero che la fama dei politici in quel periodo non era al massimo ma è anche vero che quella classe politica cominciò a ragionare per assumersi tutta una serie di responsabilità diverse rispetto a quella che era stata la gestione del passato, dove al vertice di tutto c'era la politica. In questa ottica il lavoro che venne fatto da quel comitato, fu un lavoro pregevole, forse rappresentò rispetto al passato il passaggio a nord-ovest, passaggio inteso come un qualcosa che tutti insieme avremmo dovuto ricostruire, entrando in una nuova ottica sia sotto l'aspetto politico che sotto l'aspetto amministrativo. E non era una cosa facile. Non ci siamo inventati lo "spoil system" per decapitare una classe dirigente; abbiamo ragionato secondo la logica di utilizzare al meglio e bene le risorse che c'erano e di cui si disponeva. Certamente sotto questo aspetto la filosofia e la validità di quella filosofia che ha portato a compimento l'approvazione della legge n. 45, resta una filosofia valida, altrimenti torneremmo a situazioni del passato, che probabilmente non solo non verrebbero capite, ma sarebbero addirittura fuori della realtà. Quando si discusse di questa legge dicemmo che potevano esserci anche zone d'ombra, zone a rischio, ma che comunque sulle zone d'ombra e sulle zone a rischio che si potevano creare una cosa era chiara: che c'era una distinzione fra potere politico e potere amministrativo. Questo è stato uno dei punti su cui non ci può essere alcuna divergenza, visto e considerato che questo tipo di ragionamento è stato attuato.
Non entro nel merito della relazione amministrativa, l'ho letta e riletta; ma credo che anche la stessa condivida l'impostazione della legge n. 45, certamente facendo presente che alcune cose non sono del tutto trasparenti, evidenziando che alcune cose non sono uniformi non dal punto di vista dell'indirizzo politico, che quello scaturiva dal programma con cui si compone una maggioranza, ma dal punto di vista dell'attuazione amministrativa. Dico questo perché credo che sia uno degli elementi di maggiore riflessione su cui tornare, perché in passato quando c'era un'organizzazione gerarchica, esisteva la Conferenza dei dirigenti. In quella sede i dirigenti erano preposti ai vari dipartimenti o a responsabilità dell'Amministrazione, assumevano un'univocità di comportamenti di indirizzo e questo nelle audizioni non è emerso con altrettanta chiarezza, così come riscontrato nel passato; quello era un passato in cui la burocrazia di solito andava a soffocare tutte le spinte innovative.
In questa direzione non ho ben colto, allo stato attuale, quale è la figura del coordinatore, che è vero che è una figura fiduciaria, ma che è altrettanto vero che viene preposta all'assunzione di quella responsabilità sulla base dei criteri che la stessa legge n. 45 disciplina e detta non dimenticando che c'è bisogno di tutta una serie di requisiti, in particolare quelli della competenza per accedervi. Cosa è successo? È successo che in quelli che potevano essere poteri di vigilanza, di indirizzo, di controllo, di ispezione, che sono propri del coordinatore, quali il concetto ampio e lato di responsabilità è venuto meno, per cui quello che poteva essere il legame fra la parte politica e la parte amministrativa, che doveva verificare poi tutta l'attuazione della legge n. 45, sempre richiamandone la filosofia ispiratrice, non si è verificato.
Forse, oserei dire, che per certi aspetti il coordinatore si è creato un'immagine più che da alto dirigente, di segretario particolare di lusso. Se dovessi oggi individuare quella funzione, la individuerei capovolgendo completamente quella che era la filosofia della legge n. 45, a cui dava anche poteri di controllo attraverso l'indirizzo, le disposizioni e l'azione di vigilanza che doveva osservare. È venuto meno questo tipo di impostazione, e su questo bisogna aprire un'ulteriore fase di riflessione, altrimenti è troppo comodo poi scaricare, nel momento in cui abbiamo voluto la distinzione delle funzioni, le responsabilità sull'organo politico, quando queste responsabilità non sono proprie dell'organo stesso.
Sempre in quel famoso ragionamento del "passaggio a nord-ovest", credo che la dirigenza di questa Amministrazione, sia stata per un'alta percentuale di probabilità, all'altezza della situazione. Certamente il cambio non è stato dei più facili. Cambiare la mentalità nella Pubblica Amministrazione spesso è cosa molto difficile e contorta, perché si rimettono in discussione poteri e ruoli. Ma in quest'aula i primi che si sono messi in discussione sui loro poteri e sui ruoli sono stati i politici, e allora poi tornerò su un concetto: se le cose funzionano, è merito della dirigenza, se le cose non funzionano o si verificano episodi di malcostume, la responsabilità ritorna sul politico. Ma questo non per scaricare la responsabilità; la parte politica se l'assuma, ma nel momento in cui delinea gli indirizzi e gli obiettivi da raggiungere. Se la legge n. 45 così non è stata intesa, allora credo che è necessario ritornare sull'intendimento e sulla sua filosofia e bisogna farlo presto. Ma lo facciamo tutti, con senso di responsabilità, perché qui si va di nuovo a rideterminare le regole che dovranno guidare questa Amministrazione. Torno su un altro aspetto che è contenuto nella relazione, cioè gli squilibri che si sono creati fra Esecutivo e Consiglio. Questo non è un problema che sto ponendo adesso, l'ho sempre rimarcato. Gli esecutivi sono figli dei loro tempi, i consigli devono invece essere figli dell'eternità. Consigliere Marguerettaz, lei sa che è stato molto più ossequioso e obbediente di me nel difendere gli esecutivi, forse con più spirito cattolico di quello che prevale in me, che sono laico, e lei lo sa benissimo? Forse a volte non ho svolto neppure la funzione da prete, ma quella da chierico, intesa come quella di servitore di questa comunità.
(interruzione del Consigliere Marguerettaz, fuori microfono)
… assolutamente, ma sono convinto che lei darà un contributo a superare questa fase di incertezza e questi chiaroscuri che esistono all'interno della legge. Dicevo che il ritorno di un riequilibrio dei poteri fra Giunta e Consiglio ci deve essere e deve costituire un punto di riferimento per tutti. Ma questo non significa che c'è stata una carenza operativa da parte della Giunta. C'è stata una carenza di controllo da parte del Consiglio, ma non in quella che era la separazione delle funzioni, quanto in una logica di amministrazione corretta e di ruolo che vogliamo svolgere, altrimenti non ci capiremo e torneremo alle funzioni delegate.
Queste cose le dico senza ipotizzare minimamente capri espiatori, ma è una riflessione ad alta voce che mi sento di fare e che ho già fatto in passato. Accidenti al diavolo e se poi pensiamo ancora che qualcuno ipotizzava l'elezione diretta del Presidente della Regione, figuriamoci cosa sarebbe avvenuto o a cosa avremmo assistito, se veramente non ci fosse stato e non ci sarà e non si penserà di riequilibrare il Consiglio!
Altro aspetto: qui non è che qualcuno è stato chiamato a svolgere un ruolo in una determinata posizione, perché ci siamo rivolti all'angolo della strada e abbiamo detto a qualcuno: "Tu vieni qua e vai a ricoprire quel ruolo". Quel ruolo, si sa, è stato ricoperto da una persona che ha titoli, che ha vinto un concorso, che è un dipendente dell'Amministrazione regionale, che ha svolto in passato quella funzione anche alla Presidenza del Consiglio. Quanto poi al discorso dei controlli, credo che bisogna soffermarsi e fare qualche riflessione sulla Segreteria della Giunta. Questo sarà a futura memoria di chi andrà a porre mano, sulla base delle indicazioni che sono state date dalle due relazioni.
Mi accingo a concludere, ribadendo che se ci deve essere un riequilibrio fra Giunta e Consiglio, questa è una delle cose su cui bisogna porre mano prima possibile. Ma ne aggiungo un'altra, non solo richiamando il concetto di infedeltà, perché sotto questo aspetto non esiste nessuno che può dare garanzia, e purtroppo abbiamo assistito a qualche episodio.
Ricordo però che negli ultimi dieci anni in questa Regione gli episodi di malcostume si sono ridotti e si possono contare sul palmo di una mano, e probabilmente abbiamo assistito a non responsabilità diretta. Invece torno ad un altro concetto, perché non è il concetto di infedeltà, ma quello che mi preoccupa di più, è il concetto di impotenza da parte della Pubblica Amministrazione, quando si trova di fronte a episodi di questo tipo o di altro tipo, che abbiamo verificato in precedenza, e non c'è - parlo sempre per la mia natura garantista di sentenza passata in giudicato - la possibilità da parte della Pubblica Amministrazione di addivenire alla risoluzione del rapporto di lavoro più doveroso ed improcrastinabile, allora sì che va legiferato in tale direzione. E questo sì che sarebbe un forte passo innovativo verso chi, all'interno della Pubblica Amministrazione, si comporta in modo scorretto, abusa e forse anche trae vantaggi di natura economica. Una riflessione in tale senso credo che debba essere fatta con tutte le norme garantiste e le cautele che la materia richiede.
Mi accingo a chiudere dando, come al solito, una lettura positiva del lavoro svolto, una lettura positiva perché ci siamo sforzati prima di tutto di capire dove c'erano le disfunzioni, di capire dove c'erano le lacune, di capire dove possono esserci le manchevolezze. Noi abbiamo un compito da legislatori, quindi abbiamo il dovere di dare delle indicazioni affinché le leggi siano rese il più perfette possibili per non assistere più a vicende di questo tipo. D'altra parte il mio è un giudizio politico. Il giudizio di altro tipo lo lasciamo ad altre sedi e ad altre determinazioni. Credo che noi dobbiamo continuare nel lavoro, per riuscire a capire perché a volte certe cose non funzionano, dopo di che con molto senso di responsabilità, assumendoci ognuno la responsabilità che ci compete, dare corso a quegli aggiustamenti che tutelano non solo la Pubblica Amministrazione, ma anche la classe politica e questa comunità.
Président Chers collègues, je n'ai pas d'autres conseillers inscrits à parler. Je pense interpréter le sentiment de tout le monde en suspendant la séance de ce matin en ce moment.
Le Conseil est convoqué à 16 heures.
La séance est levée.