Oggetto del Consiglio n. 1786 del 10 gennaio 1991 - Resoconto

OGGETTO N. 1786/IX - Proposta di legge statale: "Adeguamento alla normativa comunitaria della legge 1° marzo 1986, n. 64: Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno".

Presidente: Il Vicepresidente Bich ha chiesto di intervenire sulla proposta di legge n. 6, presentata dal Consigliere Gremmo ed iscritta al punto 42 dell’ordine del giorno; ne ha facoltà.

Bich (PSI): Signor Presidente ed egregi consiglieri, la proposta di legge statale presentata dal Consigliere Gremmo è sotto i vostri occhi. L’articolato, limitato ad un unico articolo, è stato modificato dalla Commissione competente con lo stralcio del punto riguardante il comma 15 della legge 1° marzo 1986 n. 64. Cercherò di relazionare al meglio sulla proposta di legge statale n. 6, avvalendomi della giurisprudenza corrente e dei pareri in materia rilevati da Presidenti di Giunte regionali.

La proposta di legge, composta da un unico articolo, prevede, come dicevo, l’abolizione dei commi 16 e 17 dell’articolo 17 della legge 1° marzo 1986 n. 64: "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno".

Tali commi dispongono:

"L’obbligo della riserva di forniture e lavorazioni, di cui all’articolo 113, 1° comma del citato Testo Unico, è esteso a tutte le Amministrazioni pubbliche, alle Regioni, alle Province, ai Comuni, alle Unità Sanitarie Locali, alle Comunità Montane, a società e ad enti a partecipazione statale, alle Università e agli Enti ospedalieri autonomi".

"Tali enti, aziende ed amministrazioni, hanno l’obbligo di fornirsi, per una quota pari almeno al 30 percento del materiale occorrente, da imprese industriali, agricole ed artigiane aventi stabilimenti ed impianti fissi ubicati nel territorio di cui all’articolo 1 del citato Testo Unico, nei quali sia eseguita lavorazione anche parziale dei prodotti richiesti."

Presi in considerazione i pareri espressi dai Servizi Affari istituzionali di varie Regioni, in particolare quelli del Servizio legislativo e legale della Regione Emilia e Romagna, in merito alla giurisprudenza e alla casistica relativa alla legge 1° marzo 1986, nonché i testi relativi ad analoghi pareri concernenti la stessa legge espressi dalla Regione Toscana, nonché i quesiti avanzati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al Ministero della Sanità in attuazione dell’articolo 17 della legge n. 64/86 dal Presidente della Giunta regionale del Veneto, si ritiene che le disposizioni in parola non si applichino alla Regione Autonoma Valle d’Aosta, né ad altre amministrazioni locali operanti nel territorio regionale, come pure non si applichino alle altre regioni e alle altre amministrazioni locali del territorio nazionale non comprese nell’area dell’intervento straordinario.

Pertanto, fatte salve le considerazioni trascritte nei pareri allegati a questa proposta di legge o dei quali posso comunque fornire copia, valutata la valenza politica e giuridica della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee del 20 marzo 1990, nella sua causa C21/88 ("Domanda di pronuncia pregiudiziale del TAR della Toscana: Appalti pubblici di forniture: riserva del 30 percento di appalti alle imprese ubicate in una determinata regione") e verificandosi quindi l’impossibilità "de jure" di dare attuazione ai commi 16 e 17 dell’articolo 17 della legge 1° marzo 1986 n. 64, si ritiene congruente sul piano formale la proposta di legge n. 6 avanzata dal Consigliere Gremmo, anche se di fatto è inefficace nel diritto e soprattutto non è significativa la sua rilevanza politica.

Vorrei anche aggiungere che la legge 9 marzo 1980 n. 86, "Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari", prevede all’articolo 2 la presentazione entro il 31 gennaio di ogni anno di una legge comunitaria che, presentata alla Camera entro il 1° marzo dell’anno successivo, abroghi di fatto tutte le disposizioni di legge nazionali che siano in contrasto con la normativa europea. Questo dovrebbe avvenire automaticamente.

Non è stato preso in considerazione il comma 15 dell’articolo 17, proposto dal Consigliere Gremmo nel suo articolato, dove si prevede:

"Le imprese che comunque eseguano opere pubbliche finanziate con fondi dell’intervento straordinario hanno l’obbligo di fornirsi da imprese aventi sede ed operanti nei territorio di cui all’articolo 1 del citato Testo Unico per una quota pari almeno al 50 percento". Tale disposizione offre a ciascuna impresa operante sul territorio dell’intervento straordinario la possibilità di determinare una quota riservataria per le forniture, come noi più volte abbiamo proposto che possa avvenire anche per la nostra Regione. L’abrogazione del comma 15 non è stata considerata all’unanimità dalla Commissione.

Ecco, io ho reso al Consiglio quanto mi era stato richiesto e chiedo che sull’argomento si apra un’eventuale discussione. Grazie.

Presidente: La Presidenza si permette di sottoporre alla vostra attenzione la presenza di un giudizio nel titolo della legge, laddove si dice: "Disposizione abrogativa di norma vigente inapplicabile...". Sembrerebbe più logico non mettere le quattro parole "di norma vigente inapplicabile", perché, trattandosi di una proposta di legge abrogativa, tutte le premesse dell’iniziativa sono funzionali alla modificazione della situazione attuale, per cui non mi sembrerebbe opportuno dire già a monte che l’attuale normativa è inapplicabile. Sarebbe più opportuno dire semplicemente: "Disposizione abrogativa della legge 1° marzo 1986....". Il Consiglio è comunque sovrano nel decidere come meglio ritiene.

Trattandosi inoltre di un’iniziativa legislativa regionale che deve essere approvata dal Parlamento, bisogna che il Consiglio precisi a quale ramo del Parlamento inoltrarla, se alla Camera o al Senato, come avviene per tutte le iniziative legislative.

Ha chiesto la parola il Consigliere Ricco; ne ha facoltà.

Ricco (DC): Pur non essendocene bisogno, dopo la chiara e brillante relazione del collega Bich, permettete anche a me di aggiungere qualche considerazione sul tema in oggetto.

Su questo argomento sono state assunte molte decisioni, tutte abbastanza simili, soprattutto dalle Regioni del Centro-Nord. Visto che il collega Bich ha citato alcune Regioni, anch’io vorrei sintetizzarvi quanto anni fa diceva il Presidente della Regione Lombardia. Egli sosteneva che la normativa non era applicabile nei confronti della sua Regione e degli altri enti locali operanti nell’ambito del territorio lombardo.

A ben vedere, infatti, la legge 1° marzo 1986 n. 64 - ed in modo specifico il 16° comma dell’articolo 16, in base al quale venne esteso l’obbligo della riserva di fornitura, già previsto dall’articolo 113 del Testo Unico approvato con il DPR n. 218 del 1978 - deve essere coordinata con quanto disposto dall’articolo 1 del Testo Unico.

Più in particolare, si ritiene che l’obbligo della riserva, nonostante l’estensione operata in argomento dalla legge n. 64, abbia mantenuto l’originario limite territoriale di applicazione, previsto dall’articolo 1 del DPR n. 218. Quest’ultima norma infatti risulta tuttora in vigore, non essendo stata abrogata dalla successiva normativa statale di disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno, né da altra disposizione di legge.

La suesposta linea interpretativa sembra trovare motivi di conferma proprio nell’articolo 17, comma 16, della legge n. 64, laddove viene esteso l’obbligo della riserva non solo a tutte le amministrazioni pubbliche, ma anche ad altri enti pubblici, tra cui le Regioni, anch’esse sicuramente pubbliche amministrazioni.

Orbene, salvo voler opinare che il legislatore statale con la suesposta espressione sia incorso in una inutile duplicazione di indicazione e quindi in un macroscopico errore di tecnica legislativa, appare per converso più sostenibile la tesi secondo cui il legislatore stesso abbia invece inteso differenziare le amministrazioni dello Stato e le aziende autonome dello Stato dagli altri enti pubblici elencati nell’articolo 17. In sostanza, si ritiene che con la locuzione "tutte le amministrazioni pubbliche" il legislatore abbia esteso alle sole amministrazioni dello Stato quell’obbligo di riserva, all’origine circoscritto - nel DPR n. 218 - "alle sole amministrazioni statali decentrate operanti nei territori del Mezzogiorno", lasciandolo però contenuto nell’articolo 1 del DPR n. 218 per quanto riguarda gli altri enti pubblici.

Al di là di questa interpretazione, che potrebbe apparire leggermente faziosa, ma non lo è, vi riassumo anche i concetti di illustri giuristi nel campo del diritto amministrativo.

Come abbiamo detto, la legge n. 64, "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno", ha inteso riformulare in modo unitario le linee essenziali del sostegno statale a favore dell’economia meridionale, dopo l’abbandono del sistema di intervento straordinario affidato alla Cassa per il Mezzogiorno.

Nel quadro del complesso disegno così avviato, l’articolo 17 del citato testo normativo viene ad assolvere la peculiare funzione di dettare la disciplina transitoria di raccordo con la precedente normativa ed in particolare con il Testo Unico del DPR n. 218 del 1978. In tale prospettiva devono essere collocate, ai fini di una corretta interpretazione, anche le disposizioni contenute nei commi 16 e 17 del ricordato articolo 17, i quali richiamano il disposto dell’articolo 113 del citato Testo Unico del 1978, apportandovi limitate modificazioni.

L’articolo 113 del DPR n. 218 dispone che ad una serie di enti pubblici, ivi specificati, è fatto obbligo di riservare il 30 percento delle forniture e lavorazioni ad essi occorrenti a favore delle imprese industriali ubicate "nelle Regioni meridionali", come definito dal medesimo testo normativo, i cui commi successivi delineano in modo dettagliato le modalità da seguire per dare concreta attuazione a tale onere.

Dai commi n. 2 e 3 della disposizione viene altresì precisato che l’eventuale necessità di beni, non frazionabili o comunque non prodotti dalle imprese meridionali, dovrà essere recuperata aumentando proporzionalmente la quota riservata relativa ad altri generi.

Svolta questa doverosa premessa, sembra ora più agevole procedere all’esame dei quesiti interpretativi posti dalla nuova normativa.

Come dicevamo, i commi 16 e 17 dell’articolo 17 della legge n. 64 richiamano l’articolo 113, in modo tale che ora a tali procedure potrebbero partecipare anche imprese che attuano solo in parte la lavorazione in stabilimenti siti nel Mezzogiorno. Vorrei ricordare che queste aree del Mezzogiorno erano le Regioni Lazio, Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Sicilia, Sardegna, isole d’Elba, del Giglio e Capraia e, in base alla legge n. 257 del 1956, anche il territorio di Trieste.

In tali elementi, tuttavia, si esaurisce il contenuto innovativo recato dalle disposizioni in esame rispetto al citato articolo 113, il quale continua a costituire la fonte normativa cui attenersi al fine di dare concreta attuazione alle riserve. Da ciò discendono alcune specifiche conseguenze in ordine ai procedimenti da seguire da parte delle amministrazioni indicate nel comma 16 della legge n. 64.

Il riferimento contenuto nel secondo comma dell’articolo 113 viene così ad assumere una funzione essenziale, giacché l’obbligo della riserva risulterebbe facilmente eludibile ove non fosse ancorato ad un preciso termine temporale.

Soltanto sulla base del bilancio preventivo dei singoli anni le pubbliche amministrazioni potranno determinare la percentuale del 30 percento delle forniture da destinare alle imprese del Sud; diversamente il calcolo diventerebbe impossibile o arbitrario, tanto più che, sempre secondo l’articolo 113, le pubbliche amministrazioni debbono procedere anche all’individuazione delle forniture tecniche non frazionabili o che, per motivi di fatto, non possono essere provviste da imprese meridionali, per cui trasferire sulle altre la percentuale globale del 30 percento.

Fin qui l’esegesi sull’applicabilità della nuova normativa. In generale, appare doveroso dar conto di ulteriori e non trascurabili profili, che attengono alla legittimità delle norme in oggetto. Non può, infatti, sottacersi il fatto che tali disposizioni introducono un elemento di profonda alterazione del principio della "par conditio" fra i diversi concorrenti ai pubblici appalti. Tale principio, peraltro, è stato fatto oggetto di codificazione normativa, oltre che dalla legge di contabilità pubblica dello Stato, rispetto alla quale le disposizioni in esame possono considerarsi imposizione di specialità, anche da numerose direttive emanate in materia dalla CEE, recepite nel nostro ordinamento dalla legge n. 584 del 1977 e dalla legge n. 113 del 1981.

Ancora più in generale si deve notare che le disposizioni in esame si pongono in contrasto con l’articolo 92 del Trattato istitutivo della CEE, ratificato dall’Italia con la legge n. 1203 del 1957, il quale statuisce che sono incompatibili con il mercato comune gli aiuti concessi dagli stati sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese e talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. L’articolo 92 del citato trattato consente, peraltro, delle deroghe al principio riportato, quando si tratti, come si poteva sostenere nel caso in ispecie, di aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni a basso tenore di vita. Tali speciali deroghe, però, non possono essere introdotte mediante una legge ordinaria di uno stato membro della CEE, ma devono ricevere un’autorizzazione preventiva dagli organi della Comunità.

Nel caso in esame, non risulta che tale autorizzazione sia stata richiesta e concessa, con la conseguenza che la legge 1° marzo 1986 sembra porsi sotto il profilo dell’illegittimità, oltre che sotto quello dell’incompatibilità. Grazie.

Presidente: Ha chiesto la parola il Consigliere Gremmo; ne ha facoltà.

Gremmo (UAP): Signor Presidente e colleghi consiglieri, non ho difficoltà a ringraziare il relatore Consigliere Bich, per la sua brillante esposizione, e soprattutto il Consigliere Ricco, per la sua magistrale lezione giuridica.

Vorrei solo aggiungere che mi adeguo a quanto è stato deciso dalla Commissione, che ha esaminato bene questa proposta di legge, e mi dichiaro d’accordo nell’accettare l’eliminazione del riferimento al comma 15, limitando la citazione ai commi 16 e 17 dell’articolo 17.

Presidente: Ha chiesto la parola il Consigliere Riccarand; ne ha facoltà.

Riccarand (VA): In merito a quanto era stato detto dal Presidente del Consiglio sul titolo della proposta di legge, vorrei solo osservare che l’inserimento dell’aggettivo "inapplicabile" era stato voluto espressamente dalla Commissione per sottolineare l’assurdità della norma.

Ovviamente, dal punto di vista giuridico può essere discutibile, ma, a parere della Commissione, la sua presenza nel titolo vuole sottolineare la circostanza che vengono predisposte normative che presentano degli elementi di assurdità. Se è possibile mantenere quella dizione, non dovrebbe essere interpretata in modo troppo negativo; se poi è necessario toglierla, la si può benissimo togliere.

Presidente: Il Consigliere Riccarand ha confermato che l’aggiunta dell’aggettivo "inapplicabile" tendeva a rafforzare nel titolo il motivo dell’iniziativa legislativa per provocare un’abrogazione.

Gli esperti nella materia dicono che il Consiglio può certamente approvare il titolo nella versione originaria, anche se così facendo non si comporterebbe in modo consono al linguaggio dell’iniziativa parlamentare.

Pertanto, il nuovo titolo della proposta di legge del Consigliere Gremmo risulterebbe così:

"Adeguamento alla normativa comunitaria della legge 1° marzo 1986 n. 64 "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno". Va bene? Ci sono dichiarazioni di voto? Ha chiesto la parola il Consigliere Rollandin; ne ha facoltà.

Rollandin (UV): Seulement pour souligner un aspect. On vient de terminer les six mois de Présidence italienne de la CEE et on doit encore présenter une initiative régionale pour souligner un aspect qui - je crois - est tout de moins contradictoire. Si on va essayer de prévoir un règlement au niveau européen, le minimum serait de prévoir qu’il y ait une concurrence normale et croyable.

Par conséquent, j’espère que au plus tôt, au-delà de la procédure de cette loi, il y ait la possibilité, du point de vue du Parlement, de reprendre une matière qui, à mon avis, a été liée à toute une série de circulaires inutiles, d’interprétations et d’arrêtés qui n’ont aucun sens par rapport à toute une série de prises de position officielles, même de la part du Parlement.

Par conséquent, on partage cette prise de position, en souhaitant que l’esprit européen puisse dépasser toutes ces petites questions.

Presidente: Do lettura della proposta di legge presentata dal Consigliere Gremmo:

"Adeguamento alla normativa comunitaria della legge 1° marzo 1986 n. 64 "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno"

Articolo unico

I commi 15, 16 e 17 della Legge 1° marzo 1986, n. 64 "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno " sono abrogati".

Presidente: Do lettura della proposta di legge nel nuovo testo predisposto dalla III Commissione consiliare:

"Disposizione abrogativa di norma vigente inapplicabile della legge 1° marzo 1986 n. 64 "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno"

Articolo unico

1. I commi 16 e 17 dell’articolo 17 della Legge 1° marzo 1986, n. 64 "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno " sono abrogati".

Presidente: Colleghi Consiglieri, il titolo non si vota. Il Consigliere Riccarand ha spiegato le ragioni della Commissione, ma ci sono obiezioni perché si torni alla dizione originaria del titolo? Bene, allora propongo di mettere ai voti congiuntamente, come prescrive il Regolamento, il testo dell’articolato, del quale do lettura, proposto dalla III Commissione, accettato dal Consigliere proponente Gremmo ed integrato dal titolo originario e dalla precisazione dell’inoltro della proposta al Senato della Repubblica.

"Adeguamento alla normativa comunitaria della legge 1° marzo 1986 n. 64 "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno

Articolo unico

1. I commi 16 e 17 dell’articolo 17 della Legge 1° marzo 1986, n. 64 "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno " sono abrogati".

Presidente: Se nessuno chiede la parola, pongo in votazione la proposta testé letta.

Esito della votazione:

Presenti, votanti e favorevoli: 34

Il Consiglio approva all’unanimità

IL CONSIGLIO

preso atto che l’articolo unico della proposta di legge statale è stato approvato ad unanimità di voti favorevoli;

delibera

di proporre al Parlamento l’allegata proposta di legge statale, recante: "Adeguamento alla normativa comunitaria della legge 1° marzo 1986 n. 64 "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno, presentandola al Senato della Repubblica.

Proposta di legge statale n. 6

Regione Autonoma Valle d’Aosta

Adeguamento alla normativa comunitaria della legge 1° marzo 1986 n. 64 "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno"

Articolo unico

1. I commi 16 e 17 dell’articolo 17 della Legge 1° marzo 1986, n. 64 "Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno " sono abrogati.

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