Objet du Conseil n. 310 du 25 février 2026 - Resoconto
OGGETTO N. 310/XVII - Interpellanza: "Triplicazione dei controlli su attività amministrative relative a autorizzazione e accreditamento nei servizi sociali".
Aggravi (Presidente) - Riprendiamo i lavori. Punto n. 37 all'ordine del giorno. Per l'illustrazione, la parola al collega Torrione.
Torrione (AVS) - Propongo un'altra iniziativa abbastanza tecnica che però attiene all'efficienza della Pubblica Amministrazione e a un uso razionale delle risorse pubbliche. Qual è il tema? È quello della gestione dei procedimenti di autorizzazione e accreditamento delle strutture sanitarie, socio-sanitarie, socio-assistenziali e socio-educative in Valle d'Aosta.
Parto da alcuni dati noiosi, come sempre, normativi che sono la legge regionale 24 del dicembre 2018 n. 12, è stato istituito con questa legge all'interno di Arpa Valle d'Aosta l'OTA (l'Organismo Tecnicamente Accreditante), con il compito di effettuare l'istruttoria tecnica e rilasciare pareri nell'ambito dei procedimenti, appunto, di autorizzazione e accreditamento. La deliberazione della Giunta regionale n. 167 del 15 febbraio 2019 invece disciplina le modalità e i termini dei procedimenti incardinati… diciamo la competenza… nel Dipartimento sanità e salute. Inoltre, terzo riferimento, il RUP e DEC dei servizi che vengono autorizzati e accreditati sono incardinati nel Dipartimento politiche sociali e svolgono appunto controlli sull'esecuzione dei contratti e sul mantenimento dei requisiti di autorizzazione e accreditamento. Il tutto è gestito, per le istanze di autorizzazione, dal sistema informatico Assani, che è anch'esso all'interno del Dipartimento delle politiche sociali. Questo quadro normativo che cosa evidenzia di fatto? Che ci sono tre soggetti che intervengono con competenze in parte sovrapposte, in parte no, sul medesimo oggetto, cioè il Dipartimento sanità e salute, il Dipartimento politiche sociali, che nella nuova riorganizzazione verranno peraltro accorpati, e l'Arpa, che è un ente strumentale della Regione che dipende dall'Assessorato dell'ambiente attraverso appunto l'OTA, l'Organismo Tecnicamente Accreditante. Questo è un po' l'elemento centrale della nostra iniziativa, cioè il fatto che c'è un'apparente triplicazione dei livelli di controllo, peraltro, nella quale mi sono imbattuto nel mio precedente lavoro. Ovviamente l'iniziativa non vuole minimamente mettere in dubbio il sistema dei controlli che non è in discussione, peraltro, quando si parla di strutture e servizi che ospitano persone fragili, anziani, persone con disabilità, la qualità dei controlli deve essere sicuramente elevatissima.
La questione è un'altra: ci si chiede se quest'architettura è efficace, se è efficiente e se è coerente con un principio di carattere generale sul quale siamo tutti d'accordo, cioè della semplificazione amministrativa.
Porto qualche esempio: fuori Valle ci sono diverse Regioni che hanno deliberato in tal senso; ad esempio, in Emilia Romagna l'organismo tecnicamente accreditante è incardinato direttamente all'interno della Direzione generale sanità, in Lombardia le funzioni di accreditamento sono concentrate in un'unica struttura tecnica, in Piemonte l'attività è ricondotta all'Assessorato competente, con un coordinamento interno chiaro e non frammentato, quindi il modello che sembrerebbe prevalente è quello dell'integrazione organizzativa. Noi invece ci ritroviamo appunto con un organismo tecnico incardinato in Arpa, che peraltro è un'agenzia ambientale, e ci si chiede un pochettino come mai anche sia stata fatta questa scelta di creare ex novo all'interno di Arpa, che si occupa di tutt'altro, un organismo per il quale si è dovuto provvedere ad assumere persone con competenze di tutt'altro genere e necessità rispetto a quelle che hanno tutte le altre persone che lavorano in Arpa.
La seconda parte organizzativa è il Dipartimento sanità, che è formalmente titolare del procedimento di autorizzazione e accreditamento, infine il Dipartimento delle politiche sociali che gestisce peraltro il portale che ha bisogno per l'autorizzazione del parere dell'OTA che è gestito dall'altro ufficio, mettiamola in questo modo. Il Dipartimento delle politiche sociali, peraltro, è quello che segue i contratti, verifica il mantenimento dei requisiti ed è quello che controlla il rispetto dei disciplinari e dei capitolati di gara.
Evidenziamo tre criticità fondamentali: una è una certa parcellizzazione e duplicazione di controlli; tra l'altro, un elemento critico, ma sollevato anche dagli stessi tecnici dell'OTA sul quale ci siamo soffermati, è il fatto che l'OTA fa una verifica molto formale, cioè l'OTA verifica il rispetto dei requisiti di norma. Peccato che l'OTA non conosce, perché non è tenuto a conoscerli, neanche i disciplinari di gara e i capitolati di gara per i servizi per i quali è chiamato a esprimere un parere, cosa che teoricamente potrebbe avere un senso, peccato che non sempre i disciplinari di gara e i capitolati di gara coincidono perfettamente o, meglio, hanno un rispetto completo delle norme a cui fanno riferimento. Ci sono delle piccole differenze che sarebbe importante che i tecnici dell'OTA conoscessero.
La seconda criticità è di logica organizzativa, è quello che dicevo prima, cioè l'OTA è incardinato in Arpa, ma i suoi compiti non sono per nulla di tipo ambientale, sono funzioni legate al sistema sanitario e socio-sanitario, quindi nessuna valutazione di merito sul personale dell'OTA, con cui ho avuto a che fare peraltro, che sono estremamente preparati e anche molto gentili e molto disponibili, però ci si chiede, e forse qualcuno all'interno dell'Arpa se lo è anche chiesto, come sia nato quest'ufficio un po' anomalo all'interno di questa struttura.
La terza criticità è di tipo tecnologico. Il portale e qui torno su un aspetto tecnico che abbiamo già toccato ieri con l'assessore Lotto… le istanze passano da questo portale che si chiama Assani, che sembrerebbe - e posso abbastanza confermarlo - un pochettino obsoleto, soprattutto nell'interfaccia e nell'immediatezza dell'utilizzo. L'insieme di tutte queste considerazioni a che cosa porta? Porta a un maggior carico amministrativo per gli enti, i gestori, gli uffici regionali e anche per chi usufruisce di questi servizi e chi ha bisogno di fare sia la procedura di accreditamento, o quella di autorizzazione, e anche poi successivi controlli, nel senso che noi ci siamo trovati comunque del personale del Dipartimento delle politiche sociali a verificare i requisiti delle autorizzazioni che erano state già verificate anche dall'OTA, seppure in tempi e in un percorso diverso. Questa triplicazione per noi comporta più personale coinvolto, più istruttorie, più scambi interni, più tempo amministrativo, quindi quello che ci auspicheremmo è una centralizzazione maggiore, una semplificazione maggiore di queste procedure per accorciare le filiere decisionali, per evitare duplicazioni, per integrare meglio il controllo normativo con quello contrattuale e una semplificazione di tipo informatico. Per questo motivo quest'apparente frammentazione, io poi aspetto ovviamente la conferma o meno dei nostri dubbi da parte dell'Assessore, noi chiediamo tre cose molto precise, la prima è: quali sono state le motivazioni politiche e organizzative che hanno portato a questa tripartizione delle competenze e perché non si è scelto un modello integrato come avviene in altre Regioni? Seconda: se questa ripartizione si sia dimostrata non solo efficace, ma soprattutto efficiente, cioè capace di fare le cose con i tempi e i costi sostenibili. Terza: se vi è l'intenzione di intervenire sul sistema informatico Assani per modernizzarlo, magari chiedendo qualche consulenza all'assessore Lotto e ai suoi uffici, semplificarlo e renderlo più funzionale, evitando che diventi un ulteriore elemento di complicazione burocratica.
Président - Pour la réponse, la parole à l'assesseur Marzi.
Marzi (CA) - Le chiedo la cortesia di ascoltare con la consueta attenzione la risposta che le darò perché diventa un'occasione anche per cogliere che l'impostazione stessa dell'interpellanza non coglie alcuni aspetti di natura amministrativa sovrapponendo piani che tra loro non c'entrano assolutamente nulla. Il tema di riferimento pertanto non è una sovrapproduzione di carta, ma proprio ruoli diversi in ambiti, tra l'altro, anche amministrativi, completamente diversi tra loro. Prima, infatti, di entrare in modo puntuale nel merito dei quesiti posti, ritengo necessario fare una premessa di carattere organizzativo. Come è noto e, tra l'altro, è stato oggetto di una sua iniziativa ieri, è attualmente in corso la riorganizzazione complessiva dell'Amministrazione regionale che, tra i diversi interventi programmati, prevede la costituzione di un Dipartimento unico sanità, salute e politiche sociali.
All'interno di questo nuovo assetto organizzativo la funzione dell'ufficio qualità viene posta direttamente in capo al Dipartimento unico e questo in ragione della sua trasversalità rispetto alle diverse strutture che operano nei settori sanitari, socio-sanitario, socio-assistenziali e socio-educativo e, tra l'altro, questa è stata una scelta fortemente voluta dal sottoscritto e dal dottor Perratone. Questa scelta risponde a un'esigenza molto concreta: integrare le funzioni che oggi insistono su ambiti differenti, ma che concorrono allo stesso obiettivo, razionalizzare i procedimenti, evitare duplicazioni istruttorie e garantire un coordinamento unitario. Si tratta quindi di un esempio concreto di come l'integrazione organizzativa, che, tra l'altro, lei ha trattato nella sua iniziativa di ieri, possa rappresentare uno strumento per semplificare e rendere più efficienti i procedimenti amministrativi, compresi quelli che hanno a che fare con l'autorizzazione e l'accreditamento, grazie alla presenza di un unico coordinamento dipartimentale, il cui compito, appunto, è quello di armonizzare le attività delle diverse strutture.
Venendo ora più puntualmente al tema oggetto dell'interpellanza, ringrazio il collega perché, come richiamato in premessa, l'iniziativa consente di fare chiarezza su un aspetto tecnico ma di assolutamente grande rilievo, ossia la corretta distinzione tra i procedimenti di autorizzazione e accreditamento delle strutture sanitarie, socio-sanitarie, socio-assistenziali e socio-educative, con le funzioni di controllo sull'esecuzione dei contratti pubblici proprie del RUP e del DEC, cosa che non ha nulla a che vedere con le procedure di accreditamento, sono proprio due strumenti completamente diversi nella gestione di servizi in capo al 36/2023. Si tratta quindi di ambiti nettamente distinti, disciplinati da fonti normative diverse, sorretti da finalità differenti e fondati su presupposti giuridici che non sono assolutamente sovrapponibili, quindi anche la scelta di provare a mettere… non c'entra assolutamente niente, è come mettere nello stesso cassetto mutande e surgelati. Confondere questi piani rischia di generare un equivoco interpretativo che è opportuno chiarire.
Andando quindi per ordine: 1) l'autorizzazione accreditamento quadro normativo e ruolo dell'organismo tecnicamente accreditante o OTA. Il percorso di autorizzazione e accreditamento trova la propria disciplina nella legge regionale 5/2000 e negli atti attuativi, tra cui la DGR (Delibera di Giunta regionale) 167 del febbraio 2019, che definisce modalità e termini del procedimento. So che lei sa cos'è una DGR, ma giustamente chi ci ascolta potrebbe anche non cogliere questi acronimi. Con la legge regionale 12/2018 è stato istituito e incardinato in Arpa Valle d'Aosta appunto l'OTA. L'OTA è un organismo previsto dalla normativa sanitaria nazionale con due obiettivi fondamentali: 1) garantire la terzietà rispetto all'Autorità regionale che rilascia autorizzazione e accreditamento ed è il motivo per il quale non può essere tenuto nello stesso posto che fondamentalmente poi dopo accredita, perché deve avere un ruolo di terzietà; 2) assicurare omogeneità e trasparenza nelle verifiche tecnico-valutative. L'OTA svolge l'istruttoria tecnica e formula un parere tecnico non vincolante sul possesso dei requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi. Il provvedimento finale di autorizzazione all'accreditamento è invece - ed è il motivo per il quale esiste una struttura presso il Dipartimento sanità e salute - adottato dalla struttura regionale competente in materia di qualità del Dipartimento sanità e salute attuale mediante quello che tecnicamente viene definito un atto dirigenziale. È quindi importante chiarire che l'OTA è uno strumento tecnico dell'Amministrazione regionale in materia di qualità, non esercita poteri contrattuali, motivo per il quale non ha niente a che vedere con il RUP e con il DEC e non interviene nella gestione degli appalti, motivo per il quale non ha a che vedere con il RUP e con il DEC e non verifica quindi rispetto di capitolati o disciplinari di gara, motivi per i quali non ha nulla a che vedere con il RUP o con il DEC.
Venendo invece al RUP e DEC nell'ambito del Codice dei contratti pubblici, tanto per essere chiari il 36/2023 nell'ultima declinazione, diverso è il piano sul quale operano il RUP, cioè il Responsabile Unico del Progetto, e il DEC, cioè il Direttore dell'Esecuzione del Contratto. Il RUP, figura obbligatoria che deve essere nominata da ciascuna situazione appaltante, è il vero e proprio dominus dell'intero intervento pubblico, dalla sua ideazione fino alla sua completa realizzazione, ai sensi del Codice degli appalti pubblici. Il DEC, cioè il Direttore dell'Esecuzione del Contratto, garantisce che l'esecuzione degli appalti pubblici avvenga nel rispetto delle clausole contrattuali sottoscritte dalla stazione appaltante e delle normative vigenti. Le funzioni di queste due figure trovano disciplina nel decreto legislativo che ho già richiamato, il 36/2023, e riguardano quindi esclusivamente la gestione della procedura di gara, la vigilanza sulla corretta esecuzione del contratto e la verifica del rispetto delle clausole contrattuali e dei capitolati. Quando il RUP o il DEC verificano il mantenimento di determinati requisiti nell'ambito di un appalto, lo fanno quindi in relazione agli obblighi contrattuali assunti dall'appaltatore nell'ambito del rapporto tra stazione appaltante e operatore economico. Queste verifiche non vanno confuse né sovrapposte con quelle svolte dall'OTA. In sintesi l'OTA verifica requisiti autorizzativi e di accreditamento previsti dalla normativa sanitaria, il RUP e il DEC verificano l'adempimento contrattuale previsto dal capitolato e dal contratto. Non si tratta, pertanto, di una triplicazione delle competenze, ma di piani giuridici distinti: uno autorizzativo e amministrativo, l'altro contrattuale.
Non si coglie quindi il quarto paragrafo delle premesse dell'interpellanza, se vi sono attività gestite in appalto con un RUP e un DEC si tratta di servizi che non sono autorizzati e accreditati, altrimenti sarebbero in convenzione, non in appalto, quindi non ha un senso immediato, e nemmeno amministrativo, dire che queste figure controllano il rispetto dei requisiti di autorizzazione e accreditamento nell'ambito di servizi appaltati, perché tutto ciò che ha a che fare con i servizi appaltati è in capo a RUP e DEC, invece i servizi accreditati vengono gestiti in maniera diversa.
Perché l'OTA è stato incardinato in Arpa? La scelta di collocare l'OTA in Arpa Valle d'Aosta risponde all'esigenza di garantire l'indipendenza tecnica rispetto alla struttura che adotta il provvedimento finale, per cui, se anche si fosse una struttura unica, non potrebbero stare sotto la stessa dirigenza ma dovrebbero stare sotto uffici diversi dello stesso Dipartimento; la separazione tra funzione istruttoria e funzione decisoria, coerenza con modelli adottati in altre Regioni, tra cui il Piemonte, con cui ci sono attive forme di collaborazione tecnica. L'OTA, peraltro, può avvalersi, tramite convenzione, di professionalità sanitarie tecniche dell'Azienda USL, della Regione e di altri enti del comparto unico garantendo così competenze adeguate e multidisciplinari.
L'efficacia e l'efficienza dell'attuale assetto. Sotto il profilo dell'efficacia, il sistema ha consentito di garantire verifiche tecniche, strutturali e tracciabili, è assicurata una chiara separazione tra chi istituisce e chi decide. La collaborazione tra il Dipartimento, l'OTA e le strutture tecniche dell'azienda è costante. Sotto il profilo invece dell'efficienza, l'esperienza maturata ha evidenziato margini di miglioramento, motivo per il quale stiamo intervenendo nei flussi informativi e nel coordinamento. Sono in corso valutazioni organizzative per rendere ancora più lineare l'interazione tra i soggetti coinvolti, senza compromettere il principio di terzietà, e l'obiettivo dell'Assessorato non è pertanto quello di moltiplicare i livelli di controllo, ma garantire legalità, qualità e sicurezza dei servizi, ciascuno nel proprio ambito di competenza, con l'attenzione sempre rivolta alla persona che rimane al centro degli interventi di cui stiamo parlando.
Il sistema informatico Assani. Per quanto riguarda il portale Assani, esso costituisce la piattaforma regionale per la gestione telematica delle istanze di autorizzazione e accreditamento. È vero che l'applicativo nasce in un contesto tecnologico ormai datato, tuttavia il sistema è oggetto di valutazione evolutiva costante, consente la presentazione telematica delle istanze, in linea con quanto sovraintende il collega Lotto, permette la gestione documentale completa del fascicolo di ciascuna struttura e garantisce tracciabilità delle verifiche e dei pareri. L'Assessorato è consapevole della necessità di aggiornare il sistema informativo con l'obiettivo di migliorarne l'interfaccia e semplificarne le funzionalità, oltre a valutare un aggiornamento tecnologico più strutturale. Vi è quindi l'intenzione di procedere verso una modernizzazione del sistema mantenendo però la continuità operativa e la sicurezza dei dati.
Questa iniziativa, oltre ad aver dato la possibilità di spiegare piani diversi, pertanto ha anche reso evidente che, anche in termini organizzativi e di profilo, sull'OTA la cosa importante è garantire la terzietà rispetto alla struttura che oggi viene comunque posta in capo al coordinamento futuro.
Presidente - Grazie Assessore. Per la replica, la parola al collega Torrione.
Torrione (AVS) - Mi è piaciuto molto il mix di surgelati e mutande, ovviamente non voleva essere… nel senso che in premessa avevo specificato che c'erano alcune sovrapposizioni; peraltro nasce da una mia esperienza pratica, quindi non l'ho ovviamente fatto in maniera teorica. Mi erano chiarissime, tra l'altro, le sue corrette precisazioni e anche l'elemento di terzietà dell'OTA, condivisibile peraltro, ma mi era assolutamente chiaro.
Faccio solo due precisazioni: dov'è che ci sono stati dei piccoli problemi? Siccome la normativa è la stessa, quella che va a verificare l'OTA per il procedimento di autorizzazione e poi che vengono a verificare RUP e DEC successivamente, noi ci siamo trovati in alcuni casi a dire all'OTA che erano state fatte delle scelte di tipo organizzativo di un certo tipo perché previste dal capitolato, con l'OTA che ci diceva: "Peccato che non sono previste dalla norma" e questa era stata una delle difficoltà rispetto alle quali ci siamo trovati. Poi è vero che l'OTA fornisce un parere, quindi poi dopo l'Assessorato è intervenuto dicendo: "Sì, però l'abbiamo scritto nel capitolato, non possiamo contraddirci" e quindi il parere è risultato poi alla fine comunque positivo.
Una domanda è quella per cui l'OTA non poteva essere incardinato in una delle due, cioè non quella che fornisce poi, in termini finali, l'autorizzazione o l'accreditamento, ma nell'altro Dipartimento? È una domanda, ovviamente mi risponderà poi magari nei corridoi.
Ultima domanda, l'ultima considerazione riguarda invece Assani, sicuramente mi fa piacere che ci sia stata una sorta di ammissione, perché purtroppo l'obsolescenza un po' di quel sistema è abbastanza evidente, io poi è la terza volta che cito l'Assessore Lotto su questioni di piattaforme, da quella dei sentieri a quella di Plus VDA e adesso quella di Assani. Devo dire che fra le tre forse Assani e la meno funzionale e un pochettino più complicata da utilizzare, quindi se c'è l'intenzione di rivederla… perché noi ci siamo trovati spesso, e non solo noi, a dover chiamare i tecnici degli uffici per poter caricare il materiale, per capire dove andare a trovare la procedura giusta per poter caricare i documenti per avere l'autorizzazione.
Comunque grazie della risposta, molto gentile peraltro.