Objet du Conseil n. 562 du 22 avril 2004 - Resoconto

OGGETTO N. 562/XII - Comunicazione del Presidente della Regione in ordine alle iniziative assunte dalla Giunta regionale in riferimento alla mozione "Impegno a predisporre efficaci strumenti di controllo degli atti e dei comportamenti dell'apparato burocratico regionale", approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 19 dicembre 2003.

Président - La parole au Président de la Région, Perrin.

Perrin (UV) - Le 19 décembre 2003, le Conseil de la Vallée adoptait une motion par laquelle il engageait le Gouvernement régional "à prendre toutes les mesures législatives et administratives qu'il jugerait nécessaires, afin d'éviter que des dirigeants ou des fonctionnaires régionaux puissent commettre des actes illicites, et à se doter pour ce faire d'instruments efficaces pour contrôler le comportement et les actes de ceux-ci".

Pour répondre à la requête du Conseil dans les délais prescrits, la Présidence de la Région a pourvu à la constitution d'un groupe de travail informel, composé de dirigeants de l'Administration et chargé d'élaborer un document d'orientation. Ce dernier, qui a été approuvé par la délibération du Gouvernement du 5 avril 2004, est adressé aux coordinateurs de l'Administration régionale et leur demande de resserrer le contrôle qu'ils sont tenus d'exercer, aux termes de la loi régionale n° 45 du 23 octobre 1995, portant "réforme de l'organisation de l'Administration régionale de la Vallée d'Aoste et révision de la réglementation du personnel".

Il faut préciser que durant les travaux, un certain nombre de problèmes ont dû être saisis. Ces problèmes tiennent essentiellement aux dispositions actuellement en vigueur, globalement inadéquates, et, d'autre part, du rôle - que l'on pourrait qualifier d'hybride - qui est attribué au coordinateur. Il faut bien dire, en effet, que même si la loi régionale donne à ce dernier le pouvoir général de contrôler l'action des dirigeants, la fonction de coordination - conçue comme relation et mode d'organisation des bureaux reposant sur la parité des responsabilités - devrait impliquer, de par sa nature même, l'exercice de pouvoirs autres que la direction et le contrôle, à savoir l'harmonisation effective de l'activité des différents bureaux par le biais des contacts, de la collecte d'informations et de la comparaison des résultats obtenus.

La loi régionale n° 45 prévoit 4 types de contrôle interne: la vérification des résultats des dirigeants, le contrôle de légitimité des actes, le contrôle de la régularité comptable des actes, le contrôle de gestion. La loi attribue la responsabilité de chacun des 3 premiers à un sujet clairement identifié, respectivement: la Commission d'évaluation, le dirigeant compétent et la structure compétente en matière de budget et de finances. Elle n'apporte toutefois pas la moindre précision en ce qui concerne le contrôle de la gestion qui est, à l'heure actuelle, effectué par le Service du contrôle de la gestion, à la demande du Gouvernement régional. D'autre part, la fonction de coordination comporte (je cite): "la vérification et le contrôle de l'activité des dirigeants et l'exercice, sur sommation préalable, du pouvoir substitutif en cas d'inaction des dirigeants"; de même que, conformément à la lettre e) du 4e alinéa de l'article 12, "le règlement d'éventuels conflits d'attribution entre les structures organisationnelles" du département. Le Gouvernement régional a donc demandé au groupe de travail de donner un contenu à ces dispositions, dans le respect du cadre normatif ainsi défini.

L'on peut considérer aujourd'hui que la législation régionale en la matière date un peu, puisqu'elle ne prend pas en compte certains des contrôles prévus par la réglementation étatique en vigueur. Je fais allusion au décret législatif n° 286 du 30 juillet 1999 sur la réorganisation et le renforcement des mécanismes et outils de suivi et d'évaluation des coûts, du rendement et des résultats de l'activité des administrations publiques, comme le préconise l'article 11 de la loi n° 59/1997. C'est pourquoi le groupe de travail a décidé de vérifier si le contrôle exercé par les coordinateurs pouvait, en quelque sorte, suppléer aux carences et aux défauts de la législation actuelle, en attendant que l'Administration se dote de moyens plus modernes, comme elle entend d'ailleurs le faire. Vous savez déjà, sans doute, qu'un groupe de travail a été formellement constitué pour la refonte de la loi régionale n° 45/1995 et, notamment, de ses dispositions en matière de contrôle interne (il y a une délibération du Gouvernement, en ce sens).

Il faut avant tout préciser qu'il ne faudrait surtout pas confondre les notions d'"illicite" et d'"illégitime". La motion approuvée par le Conseil parle, en effet, d'actes illicites commis par des dirigeants ou des fonctionnaires régionaux. Cela signifie que les contrôles internes que l'on tente aujourd'hui de mette en place et ceux qui seront institués demain, à l'issue de la refonte de la législation régionale, n'ont pas - et ne sauraient avoir - pour objectif la répression du comportement illicite des fonctionnaires régionaux. L'illicéité met en effet en jeu la responsabilité pénale de chaque individu et je rappelle, à ce propos, que tout fonctionnaire est tenu de porter à la connaissance de l'autorité judiciaire les faits illicites dont il pourrait avoir connaissance dans l'exercice de ses fonctions: c'est à cette dernière qu'il revient de déterminer les suites pénales du comportement de l'intéressé et de poursuivre celui-ci, le cas échéant. Par contre, l'objectif des contrôles internes est tout autre: ils ont pour but de vérifier la légitimité des actes administratifs, c'est-à-dire leur conformité aux normes juridiques et comptables qui règlent l'action de l'Administration et chaque procédure.

Ces contrôles peuvent aussi aboutir à la suppression d'un acte, dans le cadre des pouvoirs d'autorégulation dont dispose l'Administration (l'autotutela). Cette dernière peut, en effet, vérifier dans quelle mesure son organisation globale ou chacune de ses structures parvient à atteindre les objectifs fixés, à savoir: efficacité, efficience et économicité; autant d'indicateurs qui permettent, d'une part, de déterminer si l'action de l'Administration est réellement propre à atteindre le but visé et si ses résultats seront utiles au citoyen, mais aussi, d'autre part, de juger de la correction des moyens mis en œuvre et de la manière dont ceux-ci ont été employés. Cela dit, revenons-en aux contrôles susceptibles d'être mis en œuvre dans le cadre de la législation en vigueur.

Il ne semble pas, à l'heure actuelle, que les coordinateurs puissent être chargés d'effectuer un contrôle préalable quant à la légitimité des actes. Il semble par ailleurs de pouvoir instaurer immédiatement un contrôle "a posteriori" - par échantillon, éventuellement - de l'action des dirigeants: ce dernier peut prendre la forme d'un rapport périodique - trimestriel, par exemple - qui serait soumis aux administrateurs et relèverait les anomalies détectées. Ce rapport permettra de décider des corrections à apporter aux actes, des orientations à suivre et, le cas échéant, de stimuler l'exercice des pouvoirs d'autorégulation. A ce propos, il convient toutefois de rappeler que l'exercice par les coordinateurs de ce type de contrôle ne saurait être que provisoire, et ce, pour un certain nombre de raisons: en premier lieu, parce qu'un contrôle de la régularité administrative des actes donne de meilleurs résultats si la personne qui en est chargée est étrangère à la structure concernée; en deuxième lieu, parce que l'exercice de ces fonctions est difficilement compatible avec le rôle propre au coordinateur, dont la mission n'est pas tant de garantir la légalité de l'action de l'Administration que, plutôt, d'assurer la cohérence et la congruité de ladite action avec les programmes et les objectifs fixés.

Si nous voulons que le contrôle de la régularité administrative des actes se déroule bien et donne de bons résultats, il faudrait en effet qu'il soit pratiqué par des secteurs spécifiques de l'Administration, dotés des compétences juridiques et économiques nécessaires. Quant à un contrôle préventif de régularité comptable, il est d'autant plus exclu de le confier aux coordinateurs, étant donné qu'il est déjà prévu par la loi et actuellement effectué par le Service de la gestion des dépenses de l'Assessorat du budget, des finances, de la programmation et des participations régionales.

En revanche, pour ce qui est des propositions de délibération, l'idée que les coordinateurs procèdent à une vérification préalable de l'acte, afin de contrôler si ce dernier est correct et s'inscrit dans le cadre des objectifs programmatiques, peut être retenue. De même, il semble tout à fait possible de mettre en place, dès maintenant, un contrôle préalable par les soins du coordinateur, de la compétence à l'élaboration des propositions de délibération, à savoir par la vérification de la répartition des compétences au sein des structures. Ce contrôle tombe en effet sous le coup de la loi n° 45 qui, comme je le rappelais plus haut, confie aux coordinateurs le règlement d'éventuels conflits d'attribution entre les structures organisationnelles du département.

Par contre, il n'a pas paru nécessaire que ce contrôle préalable soit obligatoire pour les actes des dirigeants, puisqu'il revient au coordinateur de les évaluer et d'agir selon son opinion, étant donné qu'il lui est possible de procéder au même type de vérifications que celles qui sont appliquées à une proposition de délibération du Gouvernement régional. En plus, le contenu des actes des dirigeants, étant dans la plupart des cas très strictement normalisé (dans la mesure où ils ne prévoient ni comparaison, ni choix entre des intérêts), l'introduction d'un système de contrôle confié au coordinateur risquerait, pour élémentaire qu'il soit, d'entraver considérablement l'efficacité, l'efficience et la rapidité d'action de certains départements: procédure supplémentaire, la vérification constituerait un frein. Dans ces cas-là, contrôles et vérifications peuvent être pratiqués après que l'acte a été adopté. Le coordinateur est ainsi en mesure de mieux répartir le temps et les énergies nécessaires à l'exécution de ce travail délicat. Cette manière de procéder présente aussi un avantage supplémentaire: les résultats du contrôle peuvent donner des indications utiles aux fins de l'amélioration, de l'harmonisation et, éventuellement, de la correction de l'activité de chacune des structures du département.

Pour ce qui est des autres actes, il nous a paru plus sage de laisser à chaque coordinateur le soin de définir les modalités qui lui paraissent les plus propres à assurer la prise de connaissance, le contrôle et le suivi les plus efficients et efficaces de l'action des structures composant son département. Nous avons en effet considéré qu'il est difficile de mettre en place un seul et même outil de contrôle qui convienne à tous les actes, étant donné les différences que ceux-ci présentent d'un département à l'autre.

Le document d'orientation approuvé par le Gouvernement régional renferme donc un certain nombre de propositions. Il fait la distinction entre les propositions de délibération et les actes des dirigeants. Pour chaque type d'acte, il indique les modalités que doivent suivre les départements ou autres structures, lorsqu'ils procèdent à la transmission de l'acte et à sa vérification.

En ce qui concerne les propositions de délibération, c'est le bureau du coordinateur - et non pas chaque structure individuellement - qui pourvoit à leur expédition au Secrétariat du Gouvernement. Grâce à cette centralisation des expéditions, le coordinateur peut prendre connaissance des propositions de délibération élaborées par les structures relevant de son département. Au moment d'y apposer son visa, il vérifie si l'acte correspond bien aux objectifs et aux programmes du département et la compétence à son élaboration, en fonction de la répartition des attributions au sein du département. Le document d'orientation rappelle également le principe selon lequel c'est exclusivement au dirigeant responsable d'une proposition de délibération qu'il revient de formuler l'avis quant à la légitimité de cette dernière.

Tout coordinateur peut, dans le cadre d'entretiens ou de contacts informels, faire part à un dirigeant d'un certain nombre d'observations ou de suggestions au sujet d'anomalies, d'irrégularités ou de points critiques relevés dans un acte élaboré sous la responsabilité de ce dernier. Cependant, si le dirigeant en question ne tient pas compte desdites observations, le document d'orientation prévoit que le coordinateur peut les lui adresser par écrit et qu'il a aussi la faculté de transmettre ce courrier à son administrateur, ainsi qu'au Secrétariat du Gouvernement. Par ailleurs, il est formellement établi que les coordinateurs doivent apporter toute la collaboration nécessaire aux dirigeants qui élaborent une proposition de délibération, et ce, afin d'assurer le caractère homogène et cohérent de l'action administrative effectuée par le département. Selon une procédure similaire à celle de l'expédition, la liste des délibérations adoptées et celle des délibérations rejetées doivent être communiquées par le Secrétariat du Gouvernement au bureau du coordinateur, qui se chargera de transmettre ces informations aux dirigeants compétents.

En ce qui concerne les actes des dirigeants, une procédure allégée a été conçue pour leur transmission et leur vérification, par souci de rapidité, comme nous l'avons dit tout à l'heure. Selon cette procédure, chaque structure transmet l'acte directement au Service de la gestion des dépenses de l'Assessorat du budget, des finances, de la programmation, qui y appose son visa pour attester la régularité comptable dudit acte. Ce dernier est ensuite transmis au Secrétariat du Gouvernement qui l'enregistre; si l'acte n'est pas enregistré, le Secrétariat du Gouvernement en informe le coordinateur. Bien entendu, chaque coordinateur conserve la faculté de mettre en place, pour les actes des dirigeants, une procédure de contrôle préalable similaire à celle qui a été instituée pour les propositions de délibération.

Une fois l'acte du dirigeant enregistré, le Secrétariat du Gouvernement le renvoie au bureau du coordinateur, assorti des éventuelles modifications qui y sont apportées. Le coordinateur relève ces modifications et prend les mesures nécessaires pour diffuser l'information, afin d'améliorer l'action des structures qui dépendent de son département. Il encourage les directeurs et chefs de service à faire usage de leurs pouvoirs d'autorégulation chaque fois que cela est nécessaire.

Un système de contrôle "a posteriori" est mis en place pour les 2 types d'acte. Il est prévu de procéder par échantillon ou selon les modalités choisies par chaque coordinateur, en fonction de l'organisation qui est la sienne. Ce contrôle repose sur une connaissance approfondie de la procédure, dont le coordinateur vérifie certains éléments susceptibles d'affecter la correction et la régularité de l'acte, tels que, par exemple, le respect des passages obligés et des délais fixés. A l'issue de la vérification, le coordinateur rédige un rapport où il indique les résultats de son examen et, le cas échéant, formule des observations. Il transmet ensuite ledit rapport au dirigeant responsable et à son administrateur.

Le document d'orientation approuvé le 5 avril dernier représente un premier élément de réponse au problème que pose le contrôle interne de l'activité de l'Administration. Dès son installation, le Gouvernement régional, et la majorité dont il est issu, ont senti qu'il était nécessaire d'intervenir sans délai dans ce domaine, au point que cet engagement figure dans le programme de législature.

Durant les 10 dernières années, beaucoup de mesures ont été mises en œuvre pour permettre aux citoyens de mieux comprendre comment fonctionne l'Administration et pour les encourager à intervenir: il suffit de penser à l'évolution qu'a connue la réglementation en matière de procédure administrative et de droit d'accès aux documents administratifs ou, encore, à l'institution d'un médiateur et à la création de bureaux pour les relations avec le public. Je crois que la "culture bureaucratique" a beaucoup changé dans ses relations avec les usagers et que notre Administration a, elle aussi, apporté sa pierre à l'édifice.

Bien entendu, nous n'en sommes qu'au début et il reste encore beaucoup à faire. Il nous reste à entreprendre la définition concrète et structurée des méthodes qui nous permettront de contrôler notre action et de l'améliorer, afin d'atteindre ces principes d'efficacité, d'efficience et d'économicité qui, avec celui de transparence, sont désormais le but de toute administration publique. C'est dans cette optique que s'inscrit le document d'orientation que nous vous présentons aujourd'hui et qui n'est qu'un premier pas vers l'amélioration de l'action administrative, dans le cadre de la législation en vigueur. Cette première étape est expérimentale et susceptible d'aménagements car, lors de son application, de nouveaux ajustements pourront y être apportés en fonction des suggestions et de l'expérience des coordinateurs.

Toutes ces modifications viendront enrichir le processus de refonte de la loi régionale n° 45 et pourront étayer la mise en place d'instruments et de procédures de contrôle adaptés à notre époque et à la législation actuelle.

Si dà atto che, dalle ore 18,20 presiede il Vicepresidente Lanièce.

Presidente - La parola al Consigliere Curtaz.

Curtaz (Arc-VA) - Noi diamo volentieri atto che il Presidente ha formalmente adempiuto ad un invito formalizzato dal Consiglio: quello di relazionare all'Assemblea, entro quattro mesi, in ordine alle iniziative assunte sul problema dei controlli. Se andiamo al merito di questa comunicazione, invece, non possiamo che dichiarare tutta la nostra insoddisfazione, e cercherò di motivare per vie generali perché esprimiamo questo giudizio. Lascerò poi la parola alla collega Squarzino, che entrerà più nel dettaglio della questione.

Intanto voglio fare una premessa, perché non ho condiviso la suddivisione che il Presidente ha fatto fra "atti illeciti" e "atti legittimi", e il fatto che solo i secondi sarebbero di competenza del controllo regionale. Ritengo che la distinzione fatta dal Presidente sia viziata da una convinzione sbagliata, cioè che quando si parla di atti illeciti si parli solo di illeciti penali; invece si parla di tali atti anche in riferimento ad illeciti civili o contabili, ad illeciti disciplinari, eccetera, che sono tutti di competenza dell'Amministrazione regionale! In quel deliberato non vi era quindi un errore, semmai vi era un'omissione, perché andava forse detto che era riferito agli atti illeciti e agli atti illegittimi. Sicuramente non c'è stata una confusione e per quanto ci riguarda - eravamo i proponenti di quella mozione - non intendevamo escludere dallo studio di queste tematiche gli illeciti di altra natura rispetto a quella penale, che sappiamo essere riservata alla Magistratura penale, illeciti di altra natura in cui si può incorrere nell'esercizio dell'attività amministrativa.

La sua risposta circa i provvedimenti che si stanno adottando ci sembra insufficiente. È vero che il Presidente ha "rebus sic stantibus" specificato che si tratta di una prima iniziativa e che altre sono in corso perché è intendimento della Giunta riformare la legge n. 45/1995; c'è poi la I Commissione che si sta occupando della materia, in particolare dei controlli esterni, perché qui siamo sempre nell'ambito dei controlli interni. Le indicazioni fornite sono forse necessarie - poi lo valuteremo sulla base dell'esperienza se saranno state utili -, ma sicuramente sono insufficienti!

Quello che appare in prima battuta è che si cerca di dare una risposta di tipo burocratico, con delle piccole correzioni di rotta, dando qualche potere in più al coordinatore, ma personalmente sono molto scettico che queste innovazioni produrranno dei benefici per quanto riguarda la quantità e la qualità del controllo amministrativo. Mi auguro di sbagliarmi, perché se invece l'esperienza dimostrerà che sono sufficienti queste piccole correzioni, qualche controllo a campione, qualche elenco di deliberazioni vistato da un coordinatore per raggiungere l'obiettivo di una maggiore qualità del controllo, ne prenderemo atto! Noi siamo molto scettici rispetto all'efficacia di queste cose. Peraltro, lo dico con rammarico, perché questo l'avevo già fatto presente, forse non ci aspettavamo neanche di più, perché quando si mette in piedi una commissione di tipo interno, costituita dalle stesse persone che poi sono chiamate a lavorare sulla materia, è del tutto evidente che queste persone portano positivamente la loro esperienza, la loro capacità, la propria professionalità, ma è anche vero che indicano soluzioni conformi ad una loro ottica, non escono da quella che è la prassi e il lavoro che si è consolidato negli anni! Le innovazioni non potevano quindi che essere limitate a piccoli correttivi.

È per questo che, a nostro giudizio - lo avevamo detto nel momento in cui si costituiva questa commissione -, sarebbe stato opportuno, non già far studiare la materia completamente all'esterno, magari da gente poco esperta, ma integrare la commissione interna da altre persone esperte nel settore, che avrebbero potuto suggerire forse degli elementi più innovativi e possibilmente più efficaci.

Morale - e già concludo queste mie osservazioni generali -: la risposta, a nostro giudizio, è insufficiente, insoddisfacente, è una risposta tipicamente burocratica; che sia insufficiente, lo ha già ammesso anche il Presidente, perché annuncia che vi saranno queste iniziative. Io, circa le iniziative apro una parentesi e la chiudo: mi chiedo se non sia il caso di rivedere - sempre a proposito di controlli degli illeciti - anche la materia del contenzioso disciplinare.

Sono molto perplesso che, di fronte a personale della Regione, coinvolto in fatti gravissimi, sul quale sono stati accertati dei censurabili comportamenti in sede amministrativa - non parlo di sede penale, perché non mi interessa -, non ci siano ancora provvedimenti definitivi. Queste persone sono ancora, forse non formalmente in servizio, ma sostanzialmente dipendenti della Regione. Sono sospesi, a casa, prendono metà dello stipendio lordo e, forse, non so voi, ma anche a me piacerebbe stare qualche anno a casa con metà dello stipendio lordo in tasca, senza che vengano assunti dei provvedimenti di colpevolezza o meno, nei miei confronti! Non mi riferisco solo ad un caso, perché ve ne è più di uno! Credo che allora anche su questo si debba fare un ragionamento: se è l'inadeguatezza della normativa o se vi sono dei meccanismi di mancata efficienza amministrativa, di negligenza che permettono questo stato di cose. A me sembra, soprattutto nei confronti dell'opinione pubblica, una cosa inaccettabile, perché anche il controllo disciplinare deve essere fatto in tempi ragionevoli; se invece un procedimento disciplinare dura anni, non ha più senso!

Queste sono alcune osservazioni che volevamo fare e noi, peraltro - Presidente, glielo annuncio - su questa materia, che ci sembra importante, oltre che maledettamente noiosa e quindi si fa un grosso sforzo nel seguirla, avremo un atteggiamento che sarà di stimolo, sarà di critica, sarà collaborativo quando ci saranno gli spazi, sarà anche di proposta, perché riteniamo che una grossa falla oggi nella nostra Amministrazione sia proprio quella dell'assenza dei controlli, che riguarda il cittadino, che riguarda la correttezza dell'Amministrazione, che riguarda infine anche la responsabilità di chi governa, perché penso che chi governa possa governare in maniera più tranquilla se sa che i controlli nei confronti degli atti e degli atteggiamenti dei propri collaboratori sono efficienti e, quindi, se la macchina amministrativa si muove meglio.

Presidente - La parola alla Consigliera Squarzino Secondina.

Squarzino (Arc-VA) - Vorrei solo aggiungere alcuni elementi del contesto entro cui si inserisce questo atto. Giustamente il Presidente ha detto che questo è un "premier élément de réponse". Noi avremmo voluto che il Presidente indicasse anche quali sono le piste sulle quali stanno lavorando e quali sono i nodi cruciali su cui stanno riflettendo per poter intervenire, perché qui - come diceva già prima il mio collega - si definisce un iter procedurale, si individua come deve svolgersi il rapporto fra il coordinatore e i dirigenti, fra il coordinatore e la Giunta per dare risposta ad una serie di problemi.

Tutti i problemi che noi mentalmente abbiamo dinanzi a noi, che abbiamo incontrato anche in questi mesi, le difficoltà, i guai, i disservizi, le incongruenze, tutti questi elementi negativi non emergono tanto da come si svolge il rapporto fra il coordinatore e i dirigenti, ma da alcuni dati del contesto. Vi è un contesto tale per cui è difficile che non avvengano quotidianamente episodi di difficoltà, di non chiarezza amministrativa, di non chiarezza decisionale, e spiego quali sono alcuni dati di contesto che, secondo me, devono essere al centro della riflessione sul cambiamento di questa legge, altrimenti questo primo passo può esprimere buona volontà, ma non ha molta efficienza.

Primo dato di contesto: la scelta dei dirigenti. Qui si chiede che il coordinatore abbia questo rapporto di verifica con i dirigenti di 2° e 3° livello, con i quali tale coordinatore non ha il rapporto e l'autorevolezza che la legge gli darebbe, nel senso che non è vero che li ha scelti lui, perché lei sa benissimo, in almeno 2 assessorati il coordinatore è stato scelto dopo i dirigenti di 2° e 3° livello! Come fa a dire che il coordinatore, che almeno in 2 assessorati è stato scelto dopo i dirigenti di 2° e 3° livello, come fa a dire che li ha scelti lui? Non si può parlare di eccezioni, perché 2 su 6 rappresentano 1/3... lei la chiama eccezione? Allora capisce che già questo è un elemento di non chiarezza di come viene costruita la struttura dirigenziale.

Secondo elemento: la presenza di dirigenti provenienti dall'esterno. Io non ho nulla nei confronti delle persone che sono competenti, preparate nei vari settori, che sono chiamate a portare la loro competenza nell'Amministrazione! Cosa c'è però che molte volte non funziona, come è emerso nell'analisi delle deliberazioni, e come noi lo abbiamo evidenziato? Il dirigente esterno non è portatore di una cultura amministrativa, la sua professionalità sarà settoriale, ma non di cultura amministrativa! È un po' come mettere una persona competentissima in un settore scolastico - che sia storia, che sia scienze -, a cui si chiede di lavorare per tradurre in obiettivi educativi per bambini di scuola materna, elementare o media, le sue conoscenze; ma non è "pane per i suoi denti", quindi combinerà le cose più strane di questo mondo in buona fede, il suo lavoro non sarà coerente con la realtà, non sarà portatore di una cultura educativa in questo caso! Qui è la stessa cosa e alcune deliberazioni che abbiamo analizzato più volte, ci hanno evidenziato questo aspetto. Come pure credo che vada fatta una riflessione profonda su questo "turn-over" dei dirigenti, per cui hanno difficoltà a consolidarsi le conoscenze del settore di cui sono responsabili.

In queste indicazioni si dice che è giusto sia data la responsabilità a chi conosce, dal suo interno, il funzionamento delle strutture, ma quando questa persona viene catapultata in un ambito nuovo oppure cambia settore, a seconda della Giunta che c'è, è chiaro che alcune conoscenze non fanno in tempo a consolidarsi!

Un terzo elemento di contesto, che andava individuato, perché poi vede, signor Presidente, sono dati a cui si fa riferimento come se fossero delle verità assolute e poi assolute non lo sono, e mi spiego.

Qui si parla, giustamente, della verifica interna sull'attuazione di programmi politici, che tra l'altro sono molto generici, e sul raggiungimento degli obiettivi da parte di chi ne abbia responsabilità: gli obiettivi e programmi del dipartimento diventano il punto di riferimento per la verifica dell'atto. Lei probabilmente li ha visti e li ha anche approvati questi obiettivi: sono di una tale genericità che non è tanto possibile... io, proprio prima, ho letto a caso alcuni di questi obiettivi. Ad esempio, là dove si dice che "l'obiettivo consiste nell'inizio dei lavori per realizzare una certa opera", com'è possibile prendere questo obiettivo, così generico, come riferimento delle singole deliberazioni? Mi sembra sproporzionato, è come valutare rispetto a una cosa indifferenziata tutti i piccoli gesti che vengono fatti. Rispetto all'acqua, certo che ogni recipiente che prendo mi serve per prendere dell'acqua, ma dipende dal recipiente che ho: più piccolo, più alto, e via dicendo, ma se dico semplicemente che devo prendere dell'acqua e non dico come e per che cosa, diventa quasi impossibile fare una verifica!

Prendo un altro obiettivo: la qualità, che consiste nel soddisfare gli utenti dell'Amministrazione regionale per un certo tipo di servizi; qui vorrei capire come si può misurare e valutare la corrispondenza delle singole deliberazioni, dei singoli provvedimenti rispetto a questi obiettivi. Ne prendo un altro, a caso: "censimento delle aree per un certo tipo di attività". È un lavoro che dura un anno. Come è mai possibile che in un anno tutte le decisioni possano essere valutate sulla base di un obiettivo così generico! Ancora: "miglioramento della qualità e dell'efficienza di alcune squadre di lavoro"; insomma, tutta la valutazione viene costruita su un rapporto fra l'atto del dirigente e gli obiettivi, ma se questi obiettivi sono vaghi e generici è difficile valutare e verificare il rapporto!

Ripeto, questo atto è un tentativo, indica buona volontà. Ma ha un risultato immediato: dichiara apertamente che il politico non ha alcuna responsabilità circa deliberazioni o atti deliberativi, la responsabilità è del dirigente o del coordinatore. Tale atto serve per fare questa affermazione; è già qualcosa ma, a nostro avviso, è troppo poco rispetto a tutto il lavoro che dovrebbe essere fatto e ai punti cruciali che - avrei sperato! - fossero almeno enunciati dal Presidente nella sua relazione, magari dicendo: "questo è un primo passo, perché noi vogliamo indicare alcune mete da raggiungere". Questo non c'è stato e ce ne dispiace; abbiamo cercato di dare il nostro contributo indicando quali sono, a nostro avviso, i punti critici ancora da affrontare.

Presidente - La parola al Consigliere Frassy.

Frassy (CdL) - Molto brevemente, perché molto è stato detto e - Presidente, non se la prenda a male! - poco è stato scritto; se fossero state recepite una parte delle tante suggestioni che almeno da 1 anno e 1/2 a questa parte sono emerse, in vari momenti del dibattito consiliare, ma anche di commissione, probabilmente questo atto sarebbe stato più efficace. Penso che lei, Presidente, abbia voluto onorare l'impegno di una mozione che questo Consiglio aveva votato. Una volta si diceva: "si danno gli 8 giorni"; qui, le avevano dato i 4 mesi e lei, con una puntualità svizzera - perché questo è il dato più evidente: 19 dicembre/22 aprile -, è stato nei 4 mesi!

Devo esprimere la delusione di queste prime linee guida e auspico che la fantasia e l'impegno di questo gruppo di lavoro possa portarci a risultati più significativi, perché non c'è nulla di nuovo e secondo l'analisi che faccio, sulla base dell'esperienza che ritengo di aver acquisito da quella Commissione d'inchiesta che ha caratterizzato la fine della scorsa legislatura, rimaniamo ancora aggrappati ad un'ampia discrezionalità, alla base di tutte quelle disfunzioni di funzionamento dell'apparato amministrativo regionale, e spiego il perché.

Andando ad analizzare sinteticamente le 4 proposte formulate in questo atto di indirizzo, la prima si riferisce alle deliberazioni della Giunta e io vorrei solo evidenziarle come la parte centrale rimanga demandata alla discrezionalità del coordinatore, di operare in ampia collaborazione con i suoi dirigenti; penso che questo sia il minimo che viene già richiesto dalla legge n. 45/1995, perché sarebbe impensabile ipotizzare dei coordinatori che non operino in collaborazione con i coordinatori! Rimane confermata l'impostazione che il parere di legittimità viene dato dai dirigenti e non potrebbe essere diversamente, in quanto il parere di legittimità non lo davano i coordinatori e continueranno a darlo i dirigenti.

Si dice semplicemente che, su eventuali anomalie o rilievi che possono essere individuati, il coordinatore ne dà comunicazione scritta all'amministratore; penso che non si innovi in nulla, perché soprattutto la figura del coordinatore, che è una figura fiduciaria, da quello che abbiamo potuto capire da questa esperienza della Commissione d'inchiesta, già operava in questi termini. Perciò sul punto 1, quello della verifica delle proposte delle deliberazioni di Giunta regionale, non capiamo dove sia l'innovazione rispetto alla prassi, anche se forse non codificata da queste linee guida!

La nota veramente dolente è il punto 2 sui provvedimenti dirigenziali, perché non era tanto sulle deliberazioni di Giunta, era soprattutto sui provvedimenti dirigenziali che si verificava un abuso dei poteri amministrativi. Il vero "ventre molle" dell'Amministrazione regionale, dopo la legge regionale n. 45/1995 che istituisce la figura dei provvedimenti dirigenziali, è questo potere discrezionale di spesa che viene demandato alla dirigenza! Era qui che ci aspettavamo uno sforzo di fantasia maggiore, nel senso di andare a mettere a fuoco dei meccanismi che evitassero che un Assessore si trovasse nella situazione in cui si è trovato il collega Lavoyer quando faceva l'Assessore, andando a pagare lo scotto di provvedimenti dirigenziali che uscivano dal suo Assessorato, ma che, essendo provvedimenti dirigenziali, non passavano al vaglio della Giunta e, per certi versi, sfuggivano anche al livello politico!

Qui non cambia nulla nel concreto, perché il visto di regolarità contabile è un visto che già esisteva! Dopodiché la novità dovrebbe stare nella facoltà - e già il termine "facoltà" non dice nulla - da parte dei coordinatori di disporre di eventuali attività di verifica, perciò la novità è nella facoltà e nell'eventualità, cioè l'incertezza più totale che ha caratterizzato l'azione amministrativa dei funzionari disonesti viene circoscritta da una facoltà e da un'eventualità! Al di là del fatto che con queste parole non si dice alcunché, la cosa più incredibile è che abbiamo potuto vedere in commissione e discutere in aula di pacchi che erano alti decine di centimetri di rilievi effettuati dalla Segreteria di Giunta. Il problema di fondo era di capire se la Segreteria di Giunta doveva solo dare il numero al provvedimento dirigenziale e registrarlo o se, invece - come ha fatto e come mi risulta che tuttora faccia - si applichi anche a fare una valutazione dei criteri di regolarità e di legittimità, evidenziando su quelle schede le anomalie riscontrate.

Nel passato e nel presente cosa succede? Non succede niente, succede che queste anomalie riscontrate dalla Segreteria di Giunta vengono pinzate al provvedimento dirigenziale che viene archiviato, numerato e diventa esecutivo. Cosa succede con questa direttiva? Nulla, perché dice che anche quando si provveda alla registrazione, la Segreteria di Giunta può segnalare eventuali rilievi utilizzando appositi modelli di scheda. Presidente, è "la scoperta dell'acqua calda", perché l'istituzione di quella scheda era già stata codificata da una disposizione di tipo politico-amministrativo da parte del suo predecessore, che aveva codificato questa procedura con gli uffici, ma il problema non era di codificare la procedura, ma finalizzare questa procedura! Ho scoperto che esistevano queste schede e dunque esisteva questo lavoro di analisi e di valutazione della Segreteria di Giunta, quando ci siamo trovati ad affrontare la "vicenda Maccari".

Cosa ne facciamo di queste schede e del lavoro di approfondimento della Segreteria di Giunta? A leggere il punto 2, non ne facciamo assolutamente nulla, perché la parte finale di questo punto dice che i provvedimenti registrati sono restituiti dalla Segreteria di Giunta all'ufficio del coordinatore, corredati degli eventuali rilievi effettuati, ma, attenzione, sono restituiti dopo che sono stati registrati, di conseguenza diventano esecutivi! Di conseguenza, con il visto di regolarità contabile, con la registrazione il meccanismo amministrativo si è perfezionato e diventa esecutivo; vengono fatti i pagamenti, vengono fatti gli affidi dei lavori in economia e quant'altro! Non si risolve perciò il problema di bloccare, fin da subito, situazioni dalle quali si evidenzia una irregolarità forse non di tipo contabile, ma sicuramente di tipo procedurale, di tipo amministrativo: questo era il grosso nodo da sciogliere!

Il punto 2 di queste linee guida non dice nulla, non innova assolutamente e lascia tutto nella situazione preesistente, la situazione che ha consentito ad un certo sig. Bassignana di fare certe cose, ad un certo sig. Maccari di farne altre, e a tanti altri - che, mi auguro, siano pochi! -, che non abbiamo ancora scoperto e che possono operare finché non verrà definito un diverso modello di gestione!

Sul punto 3, controllo "ex post" delle deliberazioni della Giunta, è stato detto tanto in riferimento a procedure pregresse ma, anche qui, i controlli "ex post" sulle deliberazioni della Giunta non dovrebbero avere motivo di esistere, sul presupposto che, in virtù del punto 1, le deliberazioni di Giunta dovrebbero essere affidabili, perfette e non inficiate da vizi di procedure, da vizi di illegittimità o irregolarità contabile. Il punto 3, dal nostro punto di vista, smentisce l'efficacia del punto 1, come avevo detto prima quando dicevo che il punto 1 non era affatto innovativo; testimonianza ne è che il punto 1 viene ripreso dal punto 3, che è il controllo "ex post" sulle deliberazioni della Giunta.

Il punto 4 è in linea con il documento perché, nell'ambito della facoltà ed eventualità, dice che sugli altri atti la capacità di fantasia dei dirigenti e dei coordinatori deve espletarsi per garantire le modalità di controllo che ritengono più idonee onde assicurare l'efficace e efficiente azione dell'attività amministrativa.

Queste brevi considerazioni sono un invito a non aver paura di innovare in questo settore, perché il grado della "morbosità" - nel senso di malattia - che ha già preso la "macchina regionale" è tale che, senza una terapia d'urto frontale, difficilmente viene risolto il problema. L'invito è perciò a "cambiar rotta" rispetto al risultato di questo documento stringato, perché se questo documento anticipa le conclusioni di quel gruppo di lavoro, probabilmente abbiamo perso tempo e abbiamo concluso sicuramente poco, se l'obiettivo - come immagino - era quello di evitare il ripetersi di situazioni incresciose che hanno evidenziato come soggetti privi di scrupoli possano, all'interno di questa Amministrazione, mettere in atto procedure che di tutto hanno, meno che dell'interesse pubblico che dovrebbe essere tutelato!

Presidente, la invitiamo a cambiare la filosofia posta alla base del gruppo di lavoro; la legge n. 45 è stata uno strumento importante e gli anni passati hanno dimostrato che era inadeguata rispetto alle aspettative, qualche controllo più serrato e più serio deve essere introdotto nel meccanismo. Questi - per usare una espressione colorita, ma che rende l'idea - sono "pannicelli caldi" che non riescono a far superare lo stato di malattia grave, in cui versa la pubblica amministrazione regionale.

Presidente - Il Consiglio prende atto della comunicazione del Presidente della Regione e del dibattito svoltosi.

Il Consiglio prende altresì atto dell'allegata documentazione.

Allegato

(omissis)