Oggetto del Consiglio n. 367 del 11 febbraio 2009 - Resoconto

OGGETTO N. 367/XIII - Interpellanza: "Problematiche relative all'applicazione delle norme in materia di lavori pubblici".

Interpellanza

Premesso che l'entrata in vigore del Codice dei contratti pubblici e le successive pronunce giurisprudenziali hanno marginalizzato l'applicabilità delle normative regionali in materia di lavori pubblici e quindi anche della L.R. 12/1996;

Considerato che gli enti pubblici territoriali valdostani e le società da essi controllate, in assenza di una linea di indirizzo operativo da parte dell'Amministrazione regionale, procedono ciascuna con proprie modalità applicative al bando e all'aggiudicazione degli appalti;

Rilevate le numerose osservazioni critiche segnalate a più riprese dagli operatori economici che, concorrendo tra loro, forniscono prestazioni di beni e servizi a favore delle pubbliche amministrazioni della Valle d'Aosta e delle molteplici società da esse dipendenti;

ciò premesso, il sottoscritto Consigliere regionale

Interpella

l'Assessore delegato per sapere:

1) se l'Assessorato effettua censimenti e monitoraggi sulla corretta applicazione della normativa vigente da parte delle varie strutture dell'Amministrazione regionale e degli enti e società da essa dipendenti: in caso affermativo, con quale periodicità, mediante quali organi e strumenti nonché quali sono le risultanze e le criticità emerse;

2) quali sono gli eventuali intendimenti per un'applicazione più coordinata della normativa vigente e per un'opportuna rivisitazione della legge regionale 12/1996 nell'ambito della sfera di competenza residua.

F.to: Tibaldi

Président - La parole au Conseiller Secrétaire Tibaldi.

Tibaldi (PdL) - Al di là di quelli che sono i rigidi protocolli burocratici, bisognerebbe cercare di prevedere anche delle alternanze nell'allocazione delle iniziative nell'ordine del giorno; più volte lo abbiamo segnalato, è vero che c'è una rigida procedura che dice: a seconda della consegna, ma sarebbe opportuno - mi rivolgo al Presidente di turno e agli uffici - evitare di avere tre interrogazioni o interpellanze tutte facenti capo allo stesso Consigliere. Cerchiamo di essere più flessibili da questo punto di vista, che non dispiace. Confidando nella voce, andiamo avanti.

Parliamo adesso di appalti pubblici, con questa interpellanza che rivolgiamo all'Assessore delegato vogliamo mettere in evidenza alcune questioni: la prima è che l'entrata in vigore del Codice dei contratti pubblici nel 2006 ha modificato radicalmente la disciplina della materia, che è una disciplina immediatamente applicabile a tutte le Regioni, incluse quelle a Statuto speciale, che, come recita chiaramente l'articolo 4 dello stesso codice, devono adeguarsi alla nuova normativa in materia. Questo principio, che è stato anche avversato da Regioni a statuto ordinario e dalla Provincia autonoma di Trento, nel 2007 ha ricevuto un'ennesima conferma contraria da parte della Corte costituzionale, che con una sentenza del novembre 2007 ha detto che il Codice ha una valenza generale, si riferisce a tutte le Regioni incluse quelle speciali e Province autonome, di conseguenza deve essere applicato in tutte le sue dimensioni e latitudini. Questa è una premessa di carattere giuridico, ma c'è da fare un'altra valutazione di carattere economico, ovvero che in Valle d'Aosta le opere pubbliche costituiscono una voce importante della spesa pubblica e soprattutto dell'economia regionale, perché mettono in moto non solo la concorrenza fra i vari imprenditori che partecipano alla realizzazione degli appalti, ma soprattutto creano quel volano di lavoro, di sviluppo ed occupazione che genera ricchezza e quindi benessere. Una ricchezza e un benessere che danno "colpi di tosse", compatibilmente con quelli che sono i segnali di difficoltà congiunturale che vivono tutti i mercati e anche l'edilizia pubblica sta evidenziando qualche segnale di difficoltà, ma una delle richieste che peraltro è stata anche divulgata a mezzo stampa dagli operatori del settore attraverso le loro associazioni riguarda il fatto che ci sono determinate criticità, prima di tutto sarebbe necessario che ci fossero delle direttive riconosciute da tutti gli enti che operano in Valle. Abbiamo un'Amministrazione regionale che può essere intesa come un unicum, ma invece va intesa come un insieme di Assessorati che operano spesso ognuno per proprio conto, poi ci sono i Comuni, le Comunità montane, i consorzi, le società partecipate e controllate dalla Regione direttamente o indirettamente. Una delle criticità che è stata messa in evidenza e anche portata a conoscenza dello stesso Assessore Viérin è che sarebbe opportuno che all'interno della stessa Amministrazione regionale vi fosse più omogeneità di vedute e di applicazione delle procedure che sono adottate dalle diverse stazioni appaltanti. È vero che la legge del codice è chiara, ha dei riferimenti anche giurisprudenziali che hanno portato chiarezza; di conseguenza, ogni stazione appaltante ha solo da applicare pedissequamente la norma scritta, ma sono norme complesse, sappiamo che la Regione più volte e in diverse materie ha fatto da centrale da coordinamento fra la stessa Regione, gli enti locali, i consorzi o le società controllate sarebbe buona cosa - e lei, Assessore, potrebbe anche farlo visto che è all'inizio di questa esperienza amministrativa - cercare di mettere maggiore chiarezza ed omogeneità di azione da parte di tutti i soggetti e le stazioni appaltanti. Abbiamo peraltro con interrogazioni e interpellanze proposte dal nostro gruppo rilevato come ci siano delle anomalie nei bandi di gara, nell'assegnazione degli appalti, non voglio parlare di illiceità - sarebbe una parola troppo grande -, ma vediamo come ogni stazione utilizza delle metodologie che, pur essendo nell'ambito delle norme, chiedono magari documentazioni di un certo tipo o certificazioni di un altro tipo, mentre altre ignorano o sono più accomodanti nei confronti dei vari soggetti concorrenti. Un'altra lamentela che emerge è quella della scarsa informatizzazione delle procedure e anche qui torniamo nell'ennesima nota dolente della potenzialità di risorse impiegate dall'Amministrazione regionale per informatizzare le pubbliche amministrazioni o gli enti assimilati e d'altro canto lo scarso ricorso a questa metodologia, che permetterebbe più facilmente l'accesso alle gare. Queste sono alcune delle osservazioni che ci sentiamo di fare in inizio; abbiamo la legge regionale n. 12 risalente al 1996, che ha subito diverse modificazioni, che, alla luce di questo codice nazionale, ha oggi una rilevanza piuttosto marginale, vorremmo sapere con la seconda domanda che poniamo quali sono, oltre agli eventuali intendimenti per un'applicazione più coordinata della normativa vigente, le intenzioni per un'opportuna rivisitazione della legge regionale n. 12/1996 nell'ambito di una sfera di competenza residuale.

La prima domanda invece si riferisce a delle criticità che in parte ho già anticipato, ma non sono solo queste, se e come l'Assessorato procede all'effettuazione di censimenti e monitoraggi sulla corretta applicazione della normativa vigente da parte delle varie strutture dell'Amministrazione regionale e degli enti e società da essa dipendenti, quindi per sapere con quale periodicità effettua questi monitoraggi, attraverso quali organi e strumenti, nonché quali sono le risultanze e le criticità emerse. Sappiamo che oggi in Valle d'Aosta c'è una holding pubblica estesa e variegata, dove sarebbe interessante capire fino a che punto vengono applicate queste normative del Codice dei contratti (quanto CVA, Casinò, Finaosta o altri enti, INVA, utilizzano appieno le norme sugli appalti pubblici del codice dei contratti) oppure se ci sono dei ricorsi un poco più disinvolti a procedure più leggere. Con questa interpellanza intendiamo aprire un capitolo che approfondiremo nel corso dei prossimi mesi, ma con queste due domande, oltre ad aprire il capitolo, vorremmo capire quali sono le intenzioni concrete dell'Assessore in questa delicata quanto importante materia.

Président - La parole à l'Assesseur aux ouvrages publics, à la protection des sols et au logement public, Viérin Marco.

Viérin M. (SA-UdC-VdA) - Merci, M. le Président. Intanto ringrazio il collega Tibaldi per l'opportunità che ci dà di parlare in aula di questo argomento, che è un argomento importante, ma anche molto delicato, come ben ha detto il collega. Prenderò un minuto in più, ma vorrei fare una prefazione che passa attraverso alcune considerazioni che il collega ha testè fatto. La riforma del titolo V della Costituzione, parto da lì, perché le novità sono soprattutto decorrenti da quel momento, in particolare la mancata inclusione dei lavori pubblici nell'elencazione dell'articolo 117 della Costituzione che definisce le materie di competenza dello Stato e la sentenza della Corte costituzionale n. 303/2003 avevano delineato un quadro di ripartizione delle competenze fra Stato e Regioni che, pur caratterizzato da notevoli incertezze, lasciava spazi per una normativa regionale in materie come nel caso dei lavori pubblici concernenti infrastrutture di interesse esclusivamente regionale e locale. La Regione Valle d'Aosta aveva quindi provveduto nel 2005 ad adeguare per la seconda volta la propria legislazione, ossia la legge n. 12/1996, senza incorrere in particolari censure a livello governativo, perché fino a quella data l'interpretazione era stata data in quel senso. Nel 2006 questo tema è stato toccato anche dall'interpellante, l'entrata in vigore del Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture ha impresso un'impostazione centralista al settore degli appalti, introducendo una disciplina della normativa puntuale ed esaustiva. In particolare l'articolo 4 del codice ha stabilito un confine netto fra le competenze statali e quelle regionali, purtroppo relegando quelle regionali ad aspetti marginali. Lo stesso anno alcune Regioni e le Province autonome hanno promosso vari ricorsi alla Corte costituzionale, censurando in più parti il codice e qui la sentenza a cui faceva riferimento il Consigliere Tibaldi è la n. 401 del novembre 2007, con la quale la Corte ha respinto tutte le impugnazioni avanzate (ben 74!) accogliendone solo tre riguardanti aspetti del tutto marginali. La suprema Corte muovendosi dal principio già statuito nella sentenza n. 303/2003, secondo cui i lavori pubblici non sono una materia da considerare unitariamente, ma piuttosto un insieme di ambiti normativi rispetto ai quali la competenza va di volta in volta definita, prende in esame i singoli profili normativi riconducibili quasi interamente alle materie della tutela della conoscenza e dell'ordinamento civile, di esclusiva competenza statale ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione. La Corte costituzionale, in omaggio alla primaria esigenza di tutela della concorrenza, sancita anche dalla giurisprudenza comunitaria, ha altresì superato uno dei tradizionali limiti posti alla competenza dello Stato, ossia il valore economico del contratto. Non possono quindi più trovare applicazione principi di ragionevolezza e proporzionalità, che farebbero sussistere una competenza regionale nei lavori di modesta entità e neppure la competenza si trasferisce in capo al soggetto che appalta i lavori cosicché indirettamente viene meno la competenza esclusiva regionale per i lavori pubblici di interesse regionale, prevista all'articolo 2 dello Statuto speciale.

In siffatto quadro normativo fonti autorevoli, fra cui anche l'Autorità dei lavori pubblici e la prima giurisprudenza, ritengono inapplicabili le norme regionali, quanto meno nelle parti in cui le stesse contrastano con il codice in materie di competenze esclusive dello Stato. L'impostazione centralista quindi del codice è rafforzata nel relativo regolamento di attuazione che è in discussione in questi giorni, si osserva che le Regioni a tal riguardo non sono state coinvolte nella fase di predisposizione del regolamento, peraltro legittimandone secondo la Corte costituzionale, ma sono state unicamente invitate ad esprimere un parere in sede di conferenza. A fronte di ciò ciascuna stazione appaltante locale è legittimata nella realizzazione di documenti di gara ad ispirarsi responsabilmente alla normativa nazionale e a quella regionale, laddove questa non contrasti con la fonte primaria di cui abbiamo detto prima, ossia quella nazionale. Vi è quindi a livello regionale un comportamento non del tutto omogeneo da parte delle diverse stazioni appaltanti, del quale non viene effettuato un monitoraggio specifico non previsto dalla normativa, ma un riscontro parziale attraverso i dati raccolti dall'Osservatorio dei contratti pubblici della Valle d'Aosta e vigilanza sull'utilità delle stazioni appaltanti. Infatti all'Osservatorio dei contratti pubblici della Valle d'Aosta, che rappresenta oggi la naturale estensione dell'attività dell'Osservatorio dei lavori pubblici già istituito ai sensi della legge n. 12/1996, sono conferiti i dati informativi dei contratti pubblici; la trasmissione dei dati informativi stabilita sia dalla legislazione regionale, sia dalla legislazione nazionale rappresenta nell'azione amministrativa un momento di trasparenza finalizzato a favorirne la legalità e i dati sono divulgati sotto forma di tabelle di sintesi per mezzo di notiziari semestrali e ancora i dati informativi sono trasmessi all'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture nazionali.

Ai sensi della normativa nazionale, la citata autorità, indipendentemente, vigila sui contratti pubblici dei lavori, servizi e forniture, verificando la regolarità delle procedure di affidamento al fine di assicurare l'economicità di esecuzione e rilevando eventuali fenomeni particolarmente gravi di inosservanza e applicazione distorta della normativa. L'Osservatorio regionale, ritorniamo a casa nostra, attivato dalla sezione centrale dipendente dall'autorità, collabora all'attività di verifica e alle indagini campionarie; la sezione regionale non svolge direttamente azioni ispettive o sanzionatorie, ma con l'acquisizione dei dati informativi contribuisce a garantire la trasparenza e la pubblicità dell'azione amministrativa, con il fine di favorirne tempestività e correttezza. In relazione all'attività di indirizzo svolta dalla Regione, si vuole ricordare che, in occasione dell'entrata in vigore della legge n. 12/1996 e delle sue rivisitazioni intervenute nel 1999 e nel 2005, sono state emanate dall'Assessorato regionale dei lavori pubblici circolari esplicative e di indirizzo a tutte le stazioni appaltanti tenute all'applicazione della normativa regionale, poi posso far avere copia delle circolari...

(interruzione del Consigliere Segretario Tibaldi, fuori microfono)

... no, a seguito delle modifiche del 2005 sono state trasmesse delle circolari, perché la legge n. 12 è stata modificata nel 1999 e nel 2005.

Quanto all'ipotesi di una rivisitazione della legge regionale n. 12, sono in corso verifiche congiunte del Dipartimento opere pubbliche e del Dipartimento legislativo e legale riguardanti specificatamente i punti che adesso vado ad elencare: le norme da modificare in quanto contrastanti con il codice rientranti nelle competenze esclusive dello Stato, le possibili estensioni della disciplina regionale servizi alle forniture, la peculiarità della legge regionale n. 12 da salvaguardare, la portata del comma 5 dell'articolo 4 del decreto legislativo n. 163 a cui si riferiva il collega Tibaldi prima.

Occorre infine rilevare che su impugnativa del Governo, ricorsi del 30 agosto 2006 e dell'8 ottobre 2007, la Corte costituzionale con le sentenze n. 431/2007 e n. 411/2008 ha dichiarato rispettivamente l'illegittimità costituzionale delle leggi regionali della Campania e dell'Abruzzo e di molteplici disposizioni della legge regionale n. 5/2007 della Sardegna, che è una Regione a statuto speciale. È quindi prevedibile che nel quadro normativo e giurisprudenziale attuale un intervento legislativo regionale non ponderato e non attento possa incorrere nella censura a livello centrale. Si ribadisce comunque la volontà delle forze di maggioranza di dare attuazione alla previsione del programma di modifica della legge sugli appalti per le imprese artigiane, adeguandone i limiti di accesso con particolare riferimento alla qualità delle opere, anche perché a questo punto fa parte dei punti programmatici primari dell'azione del Governo e quindi ribadiamo questa volontà riaffermando comunque la necessità di non fare dei passi che poi abbiano un effetto boomerang per le peculiarità e l'autonomia della nostra Regione.

Si dà atto che dalle ore 16,43 presiede il Vicepresidente Lanièce André.

Presidente - La parola al Consigliere Segretario Tibaldi.

Tibaldi (PdL) - L'Assessore Viérin ha in parte riprodotto alcune considerazioni che avevo già fatto io in premessa, e su questo, essendo norme consolidate del codice o sentenze assodate della giurisprudenza, penso che non ci sia la possibilità di opinare molto. Vorrei però soffermarmi su alcuni passaggi più propriamente politici, dove mi aspettavo qualche risposta più sostanziosa e spiego che cosa, non per amor di polemica, Assessore. Lei sa bene - penso che lo stia vedendo in prima persona e primo fra tutti noi come Assessore alle opere pubbliche - che si deve dimenare lei e i suoi uffici in un'autentica giungla normativa. È una giungla dove non basta il machete per sfoltire le liane e i rami che impediscono di andare verso una meta, ma le insidie sono decisamente peggiori. In questa giungla normativa possiamo capire che abbiano una certa difficoltà di muoversi gli uffici, è ancor più comprensibile la difficoltà con cui si muovono gli operatori privati che devono cercare di svolgere la loro attività con questo monumento normativo che è talvolta paradossale, contraddittorio...

Lei ha detto che vi state attivando con i due dipartimenti legale... per cercare di sfoltire la materia e avere delle idee più chiare. Il Codice dei contratti pubblici è entrato in vigore nel 2006, nel 2007 c'è stata quella famosa sentenza, è strano - non lo dico a lei, lo dico in generale anche a chi ha amministrato in precedenza - che non si sia ancora fatta una recensione giuridica delle norme applicabili e le altre che devono essere accantonate. Mettetevi nei panni di un operatore economico che si trova di fronte al Codice dei contratti pubblici che sicuramente ha una valenza superiore in termini di fonti e la piccola e modesta legge regionale n. 12/1996 che deve chiedersi: ma quale si applicherà qui, questa, quest'altra...? Insomma mettiamoci nei panni di questa gente tanto che leggo qui la dichiarazione del Sig. Roberto Montrosset, Presidente di CNA Costruzioni, su "Il Sole 24Ore" di mercoledì 26 novembre 2008: "Perfino all'interno della stessa Amministrazione regionale ci dobbiamo confrontare con un'assenza di omogeneità (lei lo ha confermato parlando di disomogeneità) delle procedure adottate dalle diverse stazioni appaltanti. Un esempio? L'Assessorato delle opere pubbliche e quello dell'agricoltura seguono iter differenti e questo appesantisce e complica l'attività delle imprese". Due Assessorati, due rami dell'Amministrazione regionale che dovrebbe essere un unicum, hanno già procedure differenti; immaginiamoci fra consorzi, enti locali, Comunità montane, società partecipate, che problemi che hanno i vari imprenditori privati che provano ad accedere ai bandi di concorso per cosa poi? In fin dei conti per lavorare. Questa è la principale criticità che viene evidenziata, noi la leggiamo sul giornale come avrà letto anche lei, Assessore, ma è naturale che abbiamo il dovere come pubblica amministrazione di semplificare, perché si parla molto di semplificazione della burocrazia, della materia giuridica, questo è un campo dove bisogna intervenire con decisione e con chiarezza di idee. Lei ha ammesso la disomogeneità - non poteva fare diversamente, apprezziamo la sua onestà intellettuale - che però si aggiunge alle penalizzazioni di cui già soffre il mercato edile pubblico; è vero che sono state diramate delle circolari, che però risalgono al 1999 e al 2005, siamo nel 2009, e sono circolari esplicative della legge regionale del 1996 che è ormai marginalizzata.

L'invito allora che facciamo è quello di dare un'accelerata in termini quantitativi e un'attenzione in termini qualitativi per far sì che tutti gli operatori del settore siano messi di fronte alla consapevolezza di avere una normativa certa, alla quale far riferimento e il grosso sforzo che lei potrebbe fare, Assessore, glielo diamo come idea che le buttiamo lì sul tavolo, è quello di cercare attraverso circolari e direttive di mettere attorno ad un tavolo i vari rappresentanti di queste situazioni appaltanti (gli enti locali, Regione, società controllate) affinché vi sia un indirizzo omogeneo, non che CVA bandisce gli appalti in una certa maniera, il casinò in un'altra maniera e i due Assessorati hanno metodologie difformi. Credo che queste siano due sfide alle quali lei deve far fronte, ci sono dei mesi a disposizione, è vero, la legislatura è lunga, però è opportuno non arrivare in coda a tale lasso di tempo, perché sono 4 anni, ma cercare di dare una risposta prima, anche perché se lei legge "Il Sole 24Ore", di cui ho qui alcuni ritagli, vede che ormai la normativa si aggiorna ad una velocità subfotonica, perché trattativa privata per gli appalti fino a 500mila euro, il DL sui prezzi è del 17 dicembre dello scorso anno, questo che le ho citato prima della sentenza del 2007... c'è un'evoluzione anche qui assolutamente galoppante. Il suo Assessorato non deve rimanere inerme di fronte a tale cambiamento, ha il dovere politicamente amministrativamente e anche burocraticamente di dare un indirizzo. Questo è l'auspicio che facciamo e penso che anche in III Commissione tale capitolo potrà essere non solo analizzato, ma anche approfondito per far emergere dei suggerimenti e degli indirizzi che siano utili per un lavoro di gruppo - al quale non vogliamo sottrarci -, che è quanto mai necessario.