Objet du Conseil n. 2781 du 28 septembre 2023 - Resoconto

OGGETTO N. 2781/XVI - Interpellanza: "Valutazioni sulle nuove disposizioni organizzative per il funzionamento delle centrali di committenza regionali per la gestione degli appalti di lavori e servizi".

Bertin (Presidente) - Punto n. 39. Illustra l'interpellanza il consigliere Marquis.

Marquis (FI) - A seguito dell'entrata in vigore del decreto legislativo 36/2023 - e mi scuso perché ho sbagliato e ho scritto "2003" ma è un errore di battitura sull'iniziativa -, che sostanzialmente va a innovare il Codice degli appalti, è stata presa una deliberazione di Giunta regionale, la 752 del luglio 2023, che reca disposizioni organizzative per il funzionamento delle centrali di committenza regionali (SUA) per l'affidamento dei servizi di architettura e ingegneria e dei lavori... e invece della CUC gestita dall'INVA. Con questa delibera si va a disciplinare un regime transitorio nell'attesa di rivedere in modo organico la materia per dare una risposta alla luce delle nuove innovazioni che vanno nell'indirizzo di centralizzazione delle procedure di appalto.

Credo che questa sia un'iniziativa importante che è stata presa da questo Governo nazionale perché vuole dare una soluzione al problema degli appalti, che è noto, anche in base alla letteratura, che è uno dei problemi, la gestione della contrattualistica delle gare di appalto, che determina poi anche delle sospensioni dei lavori, dei contenziosi, tutta una serie di questioni che vanno ad allungare i tempi di realizzazione dei lavori e si bloccano i cantieri. Questo perché la legislazione è complessa, richiede delle competenze tecniche e giuridiche sempre maggiori per gestire queste pratiche di tipo amministrativo, quindi questo è giusto che vada a essere organizzato con un nuovo modello più centralizzato. La Regione era già andata in questa direzione con la legge regionale del 2014, che aveva indicato agli Enti locali di rivolgersi alla SUA per gli affidamenti dei lavori e dei servizi di architettura e ingegneria e all'INVA invece per le gare di acquisizione delle forniture proprio per andare in questa direzione. Invero in tutto questo periodo ci sono state anche delle situazioni che non sono state allineate a quelle che erano le previsioni della legge regionale e quindi non sempre i Comuni si sono rivolti alla SUA per organizzare la gestione degli appalti. Riteniamo che lo Stato dia una sollecitazione alla nostra autonomia di organizzarsi meglio perché la centralizzazione anche in Valle d'Aosta può portare delle grosse economie di scala e soprattutto affrontare in modo più sinergico ed efficiente la gestione degli appalti.

La legge regionale dice anche che invece le società partecipate possono rivolgersi alla SUA. Secondo noi - e questo è un invito che facciamo al Governo, tenuto conto che le partecipate e le controllate dirette e indirette sono delle società che gravitano nel sistema pubblico, meriterebbe il fare un ragionamento complessivo per allestire una centrale unica di gestione degli appalti che sia adeguatamente formata e anche adeguatamente organizzata in termini numerici di consistenza di personale, perché ci rendiamo conto del lavoro che c'è da fare, però andare in questa direzione darebbe, secondo noi, una maggiore soluzione ai problemi e un'efficienza gestionale superiore e favorirebbe anche la realizzazione delle opere nei giusti tempi, perché ridurrebbe i contenziosi che sono sempre molto significativi.

A questo riguardo si fanno due domande e si chiede nel periodo 2018-2022 quante sono le spese che sono state fatte dai Comuni che non si sono rivolti alla SUA per gestire, in forma propria e attraverso delle consulenze, l'organizzazione dei lavori e degli appalti e se si ritiene che la nuova disciplina che è stata prevista dal Governo nazionale "porti a razionalizzare e ottimizzare la gestione degli appalti di lavori e servizi", se questa è una buona cosa o se ritenete che possa essere una criticità.

Presidente - Risponde l'assessore Sapinet.

Sapinet (UV) - Buon pomeriggio a tutti i colleghi. Un grazie al collega Marquis che porta all'attenzione una tematica non banale, una tematica complessa, come giustamente diceva anche lei. A questo proposito già un problema l'ha centrato: quello del personale, che è trasversale; un personale che oggi io voglio ringraziare, quello della struttura stazione unica appaltante e programmazione dei lavori pubblici, in particolar modo il Dirigente con il Coordinatore per il grande lavoro di questi mesi e di supporto in questo momento di transizione, un momento delicato, sul quale però c'è la massima attenzione.

Come ricordava il collega Marquis, con l'entrata in vigore del decreto legislativo 36/2023, il nuovo Codice dei contratti pubblici, si rende appunto necessario rivedere e riorganizzare le modalità di centralizzazione delle funzioni di committenza dei contratti pubblici che erano disciplinate dall'articolo 12, centralizzazione delle funzioni di committenza da parte dei Comuni della legge regionale 13/2014, dove si stabiliva l'obbligo per i Comuni valdostani e le forme associative degli Enti locali di avvalersi della CUC per l'acquisizione di beni e servizi della Stazione unica appaltante Valle d'Aosta per l'acquisizione di lavori e di servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria. Dal 1° luglio 2023 le stazioni appaltanti, che chiameremo SA, e le centrali di committenza devono quindi qualificarsi per la progettazione, l'affidamento e l'esecuzione dei contratti pubblici, secondo le procedure stabilite da ANAC sulla base di quanto stabilito dagli articoli 62 e 63 del decreto legislativo 36/2023, per poter effettuare in autonomia procedure di affidamento per importi superiori a 500 mila euro in caso di lavori pubblici, 140 mila euro in caso di forniture e servizi. Abbiamo un po' di cifre e un po' di numeri e come ci siamo detti prima, le farò avere una copia.

La CUC, in quanto centrale di aggregazione, è qualificata d'ufficio, mentre la stazione unica appaltante della Valle d'Aosta e il Comune di Aosta sono qualificati inizialmente con riserva, secondo la norma, finché non avranno completato la procedura di qualificazione, che va completata entro il 30 giugno 2024, ma la stazione unica appaltante della Valle d'Aosta ha già concluso la procedura di qualificazione qualificandosi per gli importi massimi. Per gli importi per i quali non è qualificata, la stazione appaltante deve ricorrere a un'altra stazione appaltante o a centrale di committenza qualificata ricorrendo a un elenco presso ANAC.

Sulla base della normativa statale non esiste più alcun obbligo di centralizzazione da parte degli Enti locali che possono qualificarsi singolarmente; ricorrono a un'altra stazione appaltante e qualificata per gli affidamenti al di sopra della soglia di qualificazione posseduta. Con il CELVA si è pertanto condiviso la concertazione dello svolgimento delle procedure di affidamento dei lavori e dei servizi di ingegneria e architettura presso la stazione unica degli appalti, presso appunto l'Assessorato delle opere pubbliche, unitamente a quella dei servizi e delle forniture presso la centrale unica di committenza, che è gestita da INVA. Sia da parte delle strutture regionali che dagli Enti locali ha consentito il tutto di rendere più razionale ed efficiente lo svolgimento delle procedure stesse, riducendo a pochissimi i contenziosi emersi, rendendo sicuramente omogenee, sia per operatori economici che per le strutture, la partecipazione agli affidamenti e semplificando le procedure nel loro complesso. Inoltre nel settore dei lavori pubblici sono stati raggiunti anche obiettivi rilevanti in termini di valorizzazione delle competenze locali. Considerato però che il dibattito sull'applicazione del nuovo codice è appena iniziato, si procederà quest'autunno, quindi nell'immediato, con la modifica della normativa regionale per aggiornare le modalità di centralizzazione per gli Enti locali presso la Stazione unica appaltante e la CUC.

Nel frattempo si è provveduto, come ricordava anche lei, con la deliberazione n. 752 del 6 luglio 2023 di concerto dopo un proficuo confronto con il CELVA, che definisce una disciplina temporanea sia per coordinare le modalità di centralizzazione da parte delle strutture organizzative regionali e degli enti già convenzionati, sia per adeguare le disposizioni organizzative dei relativi procedimenti di gara per consentire alle centrali di committenza regionali, INVA CUC e SUA, la continuità con il passato.

Rispetto al primo quesito, sempre con il CELVA, che in questi mesi abbiamo incontrato più volte per diverse tematiche, soprattutto anche in relazione alle problematiche del nuovo Codice degli appalti e della qualificazione delle stazioni appaltate, è emersa la necessità di disporre di quei dati che lei richiede. Si tratta però di una spesa che viene effettuata da ciascun Ente locale nell'esercizio delle proprie funzioni, quindi avviare la raccolta di tali informazioni potrà richiedere sicuramente del tempo e graverà interamente sugli uffici degli Enti locali, uffici tecnici che speriamo in breve tempo si possano riprendere da questa piccola rivoluzione rappresentata dal nuovo Codice degli appalti e dall'aggravio di lavoro generato dalla necessità di raccordare le procedure in essere in procinto di uscire con la nuova normativa, uffici che riescono a farci avere del materiale utile alle valutazioni necessarie.

Occorre precisare che gli oltre 80 tra Comuni e Unités hanno delle esigenze anche in relazione alla diversa strutturazione degli uffici tecnici, vuoi per scelte organizzative, vuoi per motivi contingenti quali la critica necessità di personale tecnico specializzato. La spesa per la gestione degli appalti deve essere quindi ponderata con l'eventuale risparmio o minor costo della gestione interna, che, come detto, non è una scelta ma una necessità.

Occorre poi valutare due dati importanti: la velocità nel mettere in piedi delle procedure, cioè di affidare i lavori e i servizi in tempi ragionevoli, e la capacità di saper evitare e gestire i contenziosi. I costi dell'esternalizzazione del supporto alla predisposizione degli atti per l'affidamento dei lavori è variabile in funzione dell'entità dei lavori da realizzare, della loro complessità e dei carichi di lavoro. Tali costi sono spesso poi integrati nei costi di progettazione perché il progettista fornisce gli elementi necessari. Nel 2022 la Stazione unica appaltante Valle d'Aosta ha gestito, per conto dei Comuni affidamenti per circa 40 milioni di euro, dei quali circa 28 di importo superiore a 500 mila euro, potendo così ipotizzare i costi di eventuali supporti giuridici di supporto per la predisposizione di atti di gara di questi ultimi in meno dello 0,3% dei costi totali, quindi circa 80 mila euro.

Sul secondo quesito abbiamo già evidenziato i benefici della centralizzazione presso le due centrali di committenza, attraverso la deliberazione n. 752 e il provvedimento legislativo in corso di predisposizione, quindi si ribadisce la bontà e la qualità della scelta operata anni fa. Tali risultati sono stati ottenuti anche considerando che in questi anni non tutte le procedure di affidamento sono state centralizzate presso la Centrale unica di committenza e la SUA per motivi legittimamente previsti e regolamentati dalla norma. La CUC tra il 1° gennaio del 2022 e il 30 giugno del 2023 ha gestito, su delega degli Enti locali, 124 procedure. Per quanto riguarda i lavori dal 1° luglio 2018 al 1° giugno 2023, la Stazione unica appaltante ha gestito per conto degli Enti locali 296 procedure di importo superiore a 150 mila euro ciascuno, per un importo complessivo pari a euro 224.819.805,40. Nello stesso periodo gli Enti locali hanno gestito direttamente 174 procedure di importo superiore a 150 mila euro ciascuno, per un importo complessivo pari a euro 88.857.687. Come dato di confronto gli Enti locali hanno gestito nello stesso periodo 1.008 procedure di importo ciascuno inferiore a 150 mila euro per un importo complessivo pari a euro 78.189.363,51. Gli affidamenti di importo superiore ai 150 mila euro sono più complessi e in genere è usuale che l'Ente locale si avvalga del tecnico progettista quale consulente per impostare i documenti progettuali. In generale gli Enti locali ricorrono a un consulente per la predisposizione dei documenti di gara quando espletano direttamente le procedure. La tendenza dal 2018 ad oggi è però quella di concentrare, proprio per i benefici che ricordava anche lei, presso la Stazione unica appaltante gli affidamenti di importo superiore a 150 mila euro e a utilizzare i facsimili messi a disposizione, che quindi guidano il tecnico nella predisposizione dei documenti che saranno poi utilizzati per la procedura di affidamento. In generale la Stazione unica appaltante e la CUC rendono disponibili gli schemi di documentazione necessari per l'avvio delle procedure di gara, documenti, ad esempio, che sono in fase di aggiornamento alle nuove disposizioni che sono utilizzate dagli Enti locali anche attraverso l'ausilio di esperti esterni. L'iniziativa di rendere disponibili i documenti facsimili va sicuramente nel senso di supportare al meglio gli Enti locali e sarà oggetto di ulteriore attenzione e di ulteriore sviluppo.

Presidente - Per la replica, ha chiesto la parola il consigliere Marquis, ne ha facoltà.

Marquis (FI) - Ci fa piacere aver ascoltato che anche lei ha riconosciuto la validità del lavoro della SUA e della specializzazione crescente che ha avuto in questi anni, così come la CUC di INVA perché, come tutti sappiamo, il lavoro continuo crea esperienza, crea competenza, quindi crea efficienza nello svolgere le stesse mansioni e anche maggiore facilità nell'andare a seguire gli aggiornamenti professionali che sono richiesti per poter gestire delle pratiche così complesse.

Ci fa specie che ci sono tutta una serie di Enti locali che hanno continuato nel tempo a non rivolgersi alla centralizzazione per la gestione degli appalti e crediamo che vada fatta un'azione forte sotto questo profilo, perché noi riteniamo che l'autonomia dei Comuni e degli Enti locali deve essere rispettata per le scelte politiche, ma sulla gestione di pratiche amministrative, che non hanno nulla di politico ma hanno solo una valenza e un connotato tecnico, che alla fine ricadono sulle spese della comunità, perché lei ha detto: "Si sono avvalsi di consulenti e li hanno pagati loro", però, quando noi abbiamo fatto l'assestamento, abbiamo trasferito qualche mese fa dei soldi per colmare i buchi delle spese correnti degli Enti locali, quindi alla fine sono tutti i soldi che vanno messi nel calderone pubblico per gestire delle situazioni.

Probabilmente lei non è non riuscito in questa sede a darci conto delle spese che hanno dovuto sostenere i Comuni per delle consulenze, per allestire la gestione di queste pratiche; probabilmente quelle risorse potevano essere utili in una visione di sistema per assumere diverse persone all'interno della SUA e della CUC per migliorare ancora la qualità del servizio, per dare più efficienza nella risposta anche temporale, perché forse mi rendo conto che se le risorse sono limitate alle risorse umane a disposizione, si formano anche delle code nella gestione delle pratiche. Probabilmente bisogna dare una grande priorità e attenzione a questo settore, perché noi qui parliamo sovente di numeri e di bilanci, però alla fine i soldi vanno in circolo una volta che sono appaltate le opere, quindi bisogna che poi queste pratiche trovino completa attuazione.

Noi siamo profondamente convinti che vadano superate tutte le resistenze che ci sono dagli Enti locali e la invitiamo, come invitiamo il Governo, a fare questo ragionamento anche con le partecipate, perché anche le partecipate gravano nella stessa sfera pubblica laddove sono controllate da parte della Regione, quindi non capiamo perché bisogna avere questa indipendenza amministrativa che comporta delle grosse spese aggiuntive in termini di Pubblica Amministrazione, di pubblico, quando si potrebbero ottenere efficienza e grandi risparmi per la comunità valdostana. Vi invitiamo a essere decisi, così come è stato il Governo nazionale, nel cercare di andare su questa strada. Credo che noi, nella gestione della nostra autonomia, avremmo dovuto arrivarci prima, però questo non fa niente, cerchiamo di adeguarci agli indirizzi che arrivano da Roma e che sono ottimali rispetto alla gestione amministrativa di un ente.