Oggetto del Consiglio n. 1115 del 27 gennaio 2005 - Resoconto

OGGETTO N. 1115/XII - Discussione congiunta del disegno di legge n. 58 e della proposta di regolamento n. 2 in materia di segretari comunali.

Presidente - Scuso l'assenza del Presidente del Consiglio, Perron, che parteciperà il 29 e 30 gennaio in Vietnam alla riunione del Bureau dell'Assemblea parlamentare della francofonia, dove rappresenterà la sezione valdostana in qualità di Presidente della Commissione educazione, comunicazione e affari culturali, una delle 4 commissioni permanenti dell'APF.

Passiamo all'esame dell'ordine del giorno. Discutiamo il punto n. 25.2 in discussione congiunta con il punto n. 25.3. Ricordo che il disegno di legge n. 58 ha avuto parere favorevole a maggioranza della I e II Commissione, come pure la proposta di regolamento regionale n. 2. I due atti in discussione hanno avuto parere favorevole anche da parte del Consiglio permanente degli enti locali.

La parola al relatore, Consigliere Viérin Laurent.

Viérin L. (UV) - Les quelques considérations que je vais vous présenter - au nom aussi du collègue Rini, qui est rapporteur de la IIe Commission - visent à vous illustrer les raisons pour lesquelles aujourd'hui nous soumettons à l'attention de cette Assemblée les modifications et à la loi régionale n° 46/1998 et au Règlement d'application y afférent, ainsi que les principales nouveautés introduites. Quant à la loi, le Conseil de la Vallée, par les modifications législatives que nous présentons aujourd'hui, prend en considération les suggestions et les requêtes venant des collectivités locales et des organismes intéressés - et notamment le Conseil permanent des collectivités locales et l'A.RE.S.CO., l'Association régionale des secrétaires communaux - que nous avons entendu comme Ie Commission permanente du Conseil, avec les représentants du BIM, et que je remercie pour leur concours. La loi régionale n° 46/1998, portant "dispositions sur les secrétaires communaux de la Région autonome Vallée d'Aoste", avait été adoptée suite à l'approbation de la loi constitutionnelle n° 2 du 23 septembre 1993, qui attribuait à notre Région la compétence législative primaire en matière d'organisation des collectivités locales et de leurs circonscriptions, mais aussi en vertu de la loi italienne n°127 de 1997 - plus connue sous le nom de "loi Bassanini bis" - qui enlevait au Ministère de l'intérieur la compétence relative à la nomination des secrétaires communaux pour la confier aux syndics et transférait leur gestion des préfectures à une Agence nationale spécifique, comportant des sections régionales.

L'exercice de nos compétences législatives en matière d'organisation des collectivités locales visait à définir un système régional des autonomies locales et à dépasser un système mixte reposant tantôt sur l'autorité de l'Etat, tantôt sur celle des Régions.

La loi de 1998 et le règlement d'application y afférent - règlement régional n° 4 du 17 août 1999 - confiaient la gestion des secrétaires communaux à un conseil d'administration autonome, nommé par le Président de la Région et qui était l'expression des collectivités locales et des secrétaires de commune. Depuis l'entrée en vigueur des dispositions susdites, le conseil d'administration a dû, puisqu'il n'avait pas de personnalité juridique, faire appel à un organisme tiers (c'est-à-dire le BIM) pour pourvoir à la gestion du tableau des secrétaires. C'est ainsi que, dans la pratique, ce dernier était appelé à prendre à son compte les décisions adoptées par ledit conseil et à les mettre à exécution, en ayant recours à ses organes et à ses propres ressources.

C'est donc évident que des modifications étaient nécessaires. Tout en tenant compte que, comme l'indique son préambule, la loi ne fait pas "tabula rasa" de la loi n° 46 de 1998, le projet qui est soumis à votre attention vise donc à dépasser ces difficultés, ainsi que certains problèmes qui se sont manifestés durant ces années d'application. Je vous présenterai les innovations les plus importantes que nous avons introduites: en effet les modifications soumises aujourd'hui au vote de cette Assemblée visent surtout à simplifier et à alléger la gestion des secrétaires communaux, en créant l'Agence régionale des secrétaires des collectivités locales. De cette façon le BIM sera soulagé d'une charge qui ne fait pas partie de sa mission institutionnelle. Cette agence sera chargé de la gestion du tableau des secrétaires et sera placée sous le contrôle du Président de la Région. Quant à la composition de cette dernière, la personne "super partes" ne sera pas nécessairement un dirigeant appartenant au statut unique régional, mais pourra aussi être un expert en matière de collectivités locales désigné par le Gouvernement valdôtain, en accord avec le Conseil permanent des collectivités locales.

Compte tenu du caractère spécifique des fonctions de secrétaire de commune, au conseil d'administration est attribuée la faculté de décider des autres titres ou qualités que devront avoir les personnes - qui réunissent les conditions nécessaires pour participer aux concours ouvrant accès à la carrière de dirigeant dans une collectivité locale -, afin de pouvoir s'inscrire à la deuxième partie du tableau des secrétaires. Je veux rappeler que cette deuxième partie est réservée aux personnes ayant les titres requis, afin de remplir des mandats à durée déterminée, dans la limite de 15% des postes de secrétaire.

Il s'agit en somme de réorganiser et de rationaliser des structures qui existent déjà: l'Agence régionale n'est autre que l'évolution de l'actuel conseil d'administration, devenu organisme de droit public. Les actuels organes de gestion ne changent pas et les compétences y afférentes demeurent les mêmes: elles sont simplement réparties entre le conseil et le président, ce dernier se voyant attribuer un rôle essentiellement exécutif. Pas de modification non plus pour ce qui est du nombre et des parties représentées du conseil. Enfin, et surtout, aucun changement pour ce qui est des fonctions des secrétaires. Aussi le lien organique reste-t-il avec l'Administration régionale, qui le gère par le biais de l'Agence autonome selon les modalités prévues par la présente loi et par le règlement d'application, les frais étant pris en charge par les collectivités locales à travers un fonds de mobilité. La gestion de ce fonds de mobilité est ainsi confiée à l'Agence régionale et c'est dans les caisses dudit fonds que rentrent toutes les ressources financières destinées au fonctionnement et à l'exécution des activités institutionnelles de cette agence et, notamment, les financements des collectivités locales, qui varient en fonction de la classification de l'organisme et dont le montant est décidé par le Conseil d'administration, en accord avec le Conseil des collectivités locales.

Venons maintenant au règlement, les interventions prévues par cette proposition de modification visent, en sus des objectifs énoncés, à combler les lacunes que 4 années d'application effective de la loi ont mises en évidence, notamment pour ce qui est de la classification des communes et des communautés de montagne et de la définition des critères d'identification des collectivités locales qui peuvent faire appel, pour l'exercice des fonctions de secrétaire, aux aspirants inscrits à la deuxième partie du tableau, dans le cas où les demandes desdites collectivités seraient supérieures à 15% des postes de secrétaire. Les modifications se révèlent par ailleurs nécessaires aussi pour l'extension aux secrétaires des communautés de montagne, du reste inclus dans le règlement régional n° 4/1999 et au secrétaire du BIM de l'application de la loi régionale n° 46/1998.

Je vais vous exposer les principales modifications. Un certain nombre d'entre elles concernent les organes. L'une porte sur la composition et le mécanisme d'accès au conseil d'administration. Ce dernier sera composé d'un expert en matière de collectivités locales désigné par le Gouvernement valdôtain, en accord avec le Conseil permanent des collectivités locales, tandis que les membres élus seront choisis parmi les élus, tous mandats confondus, c'est-à-dire syndics, présidents de communautés de montagne et président du BIM. Autre point modifié: la redistribution des compétences du conseil d'administration et du président. C'est à ce dernier que seront confiées les tâches strictement opérationnelles résultant des décisions prises par le conseil. Innovation aussi l'introduction d'un principe en vertu duquel seuls les élus locaux sont éligibles aux fonctions de président, ou encore les prévisions en matière de personnel. D'autres innovations importantes sont apportées par ce nouveau règlement et plus précisément elles concernent notamment le changement de l'un des critères d'évaluation pris en compte pour calculer le nombre de points qui sont attribués aux communes et servent au classement de ces dernières. Au lieu, comme il était prévu maintenant, de la "population présente" - dont l'indicateur (c'est-à-dire la quantité de déchets solides urbains collectés) n'est plus aujourd'hui comptabilisé commune par commune, mais calculé globalement pour chaque communauté de montagne -, il est proposé maintenant d'utiliser un autre indicateur, toujours avec le même coefficient. Ce nouvel indicateur est le résultat du rapport entre le nombre de présences touristiques potentielles - calculé sur la base des structures dont dispose chaque commune - et le nombre des présences effectivement enregistrées, établi à l'aide des données enregistrées par l'Assessorat régional compétent en matière de tourisme. Chaque catégorie de données entrera pour 50% dans le calcul du nombre de points à attribuer. Aux fins de la classification des communes et des communautés de montagne, ne sont pris en compte pour le calcul du critère "nombre de personnels" que les personnels en fonction, que ceux-ci soient sous contrat à durée déterminée ou même indéterminée. C'est le conseil d'administration de l'agence qui a le soin d'établir la classification des organismes - et non plus, comme jusqu'à présent, des secrétariats - et d'enregistrer les conventions entre collectivités.

Les nouveaux classements, qui entreront en vigueur au lendemain des élections communales de 2005 et pour une durée de 5 ans, seront établis le 31 mars prochain, sur la base des critères fixés aux annexes A et C, telles qu'elles sont modifiées par la présente proposition de règlement. L'un des problèmes que nous avons dû résoudre et que nous avons affronté en commission concernait la classification du BIM. Comme il n'était pas possible d'appliquer à cet organisme les critères retenus pour les communes et les communautés de montagne, il a été décidé d'aligner sa position sur celle de la communauté de montagne qui obtiendrait le nombre de points le plus bas.

Enfin, les dispositions réglementaires ont été adaptées à l'évolution des conventions de secrétariat entre les différentes collectivités - communes et communautés de montagne, par exemple -; le nombre de point attribué à chaque collectivité contribue à la détermination de la rétribution du poste de chaque secrétaire dans le cadre des négociations contractuelles.

En conclusion, ces modifications à la loi n° 46/1998 et au règlement n° 4/1999 s'insèrent dans le sillon et précèdent une plus ample révision des principes quant aux compétences des secrétaires communaux de la Vallée d'Aoste. Une révision à cet égard pourra être envisagée dans le cadre d'une refonte générale de la législation relative aux dirigeants du statut unique de la fonction publique, quant il sera le moment de la réforme de la loi n° 45/1995, qui fait partie du programme de législature, dans l'optique de la création éventuelle d'un tableau unique de tous les dirigeants.

Presidente - Dichiaro aperta la discussione generale.

La parola al Consigliere Curtaz.

Curtaz (Arc-VA) - Intervengo per una breve illustrazione circa la posizione del nostro gruppo sui due provvedimenti all'ordine del giorno. La legge che oggi viene parzialmente riformata e il suo regolamento applicativo sono una prima risposta, diremmo un primo aggiornamento ad una legge che dopo alcuni anni di applicazione necessita di una prima analisi e di primi correttivi. Potremmo dire, riassumendo, che la proposta di legge e di regolamento in esame costituiscono una sorta di primo "maquillage" della legge e del regolamento applicativo del 1998. Crediamo però che su questo tema sia necessaria una riflessione più profonda. Anche in commissione abbiamo cercato di evidenziare alcuni problemi assai rilevanti, che non vengono neppure sfiorati dalla normativa in discussione. In tale occasione ci è stato risposto da più parti, anche dagli organismi di rappresentanza dei comuni e dei segretari comunali che sono stati auditi, che una riforma organica avrebbe dovuto trovare la sua sede più opportuna nella prevista riforma della legge n. 45/1995.

Sulla base di tale ragionamento, che può essere condivisibile, anche se avremmo voluto utilizzare questa occasione già per affrontare qualche tema, di cui darò ora breve cenno, aderiamo a questa proposta di procedere diversamente e con altro atto legislativo più organico a una riflessione più generale sul ruolo dei segretari comunali e della burocrazia comunale; quindi, mentre in un primo momento eravamo orientati a proporre già oggi degli emendamenti che andavano nel senso di accogliere certe nostre esigenze rispetto alla tematica, rinunciamo oggi a questa possibilità per poi fare la nostra proposta e, se necessario, battaglia politica, nel momento in cui la Giunta proporrà un testo di modifica più organica della legge n. 45/1995. Tuttavia, considerando minimali queste proposte di modifica che oggi vengono portate all'attenzione del Consiglio, giustamente il relatore ha parlato di una legge che non fa "tabula rasa" del passato ed è corretto, si tratta solo di aggiustamenti, in alcuni casi di aggiustamenti parziali, come quella dell'agenzia che avrebbe dovuto sostituire anche nel rapporto di lavoro il comune, invece si è adottata una soluzione che è ancora a metà strada. Sono perplesso che questo tipo di soluzioni siano molto efficaci, forse sarebbe stato meglio avere il coraggio di dire: "si decide in un senso o nell'altro", non si è deciso né per il bianco, né per il nero, si è deciso per un "grigio", ma vediamo anche l'esperienza dei prossimi mesi quali risultati darà.

Dicevo, tuttavia, vogliamo in questa sede già individuare alcuni punti che dovranno essere a nostro giudizio oggetto di riflessione, e mi riferisco ovviamente solo all'ambito dei segretari comunali. Innanzitutto vi è il problema dell'albo, abbiamo una prima parte dell'albo chiusa, abbiamo una seconda parte dell'albo aperta, in maniera discutibile, perché i titoli di accesso sono giustamente criticati da tutte le associazioni che hanno a che fare con la problematica dei segretari comunali. Ricordiamo che, per l'accesso alla parte seconda dell'albo, è sufficiente aver maturato una certa esperienza di carattere amministrativo ed avere comunque una laurea, anche non attinente alle materie giuridico ed economico finanziarie, che dovrebbero essere quelle di competenza del segretario comunale. Può capitare in ipotesi che un ingegnere o un architetto finiscono per entrare nell'albo del segretario comunale, cosa che mi sembra anomala, quindi bisognerebbe garantire, attraverso una diversa richiesta di titoli di accesso, una professionalità maggiore in materia giuridico-contabile e finanziaria.

Ci si deve porre il problema se abbia ancora senso questo doppio albo, se non sia il caso di fare i concorsi che non sono stati più fatti per l'accesso a tali albi professionali. Un altro problema rilevante è quello delle convenzioni, sappiamo che è sempre più auspicio dei comuni arrivare a delle convenzioni per ottimizzare soprattutto dal punto di vista economico il lavoro del segretario comunale. Nel concreto significa che due o più comuni si convenzionano per usufruire dello stesso servizio, con ciò ripartendosi i costi, ma può essere una cosa anche condivisibile, porta un certo risparmio, però noi riteniamo che debba essere fatta una riflessione, questo risparmio non può svilire completamente il lavoro del segretario e mettere in difficoltà il suo lavoro professionale, che consiste anche nel controllo della legittimità degli atti e quant'altro. Riterremmo quindi opportuno introdurre dei limiti a questo tipo di convenzione, possono essere per esempio dei limiti di carattere numerico. Mi sembra del tutto ragionevole che i Comuni di Rhêmes-Notre-Dame e di Rhêmes-Saint-Georges si convenzionino per avere un solo segretario comunale, mi sembrerebbe meno convincente che si convenzionassero i Comuni di Châtillon e Saint-Vincent per avere un solo segretario comunale, che, a mio giudizio, non riuscirebbe a fare il suo lavoro adeguatamente e dignitosamente. Occorre immaginare dei limiti numerici, associati forse a un discorso di organizzazione interna degli uffici perché, laddove vi fossero dei capiservizio in grado di svolgere in parte le funzioni del segretario per certi settori, questa possibilità di convenzione può essere allargata ulteriormente, laddove invece il segretario finisce per essere alla testa di tutti i servizi, il suo lavoro diventa estremamente oneroso e quindi la possibilità di convenzionarsi dovrebbe essere ragionata.

Vi sono poi i problemi relativi al rapporto di lavoro, che già questa legge ha tentato di affrontare, poi vi è stata una marcia indietro; vi è tutto il problema relativo ai trasferimenti, alla scelta fiduciaria, alla scelta di sfiduciare, alla possibilità per il segretario comunale di accedere ad un altro lavoro in un altro comune qualora decidesse di farlo. Mi sembra che su tali problemi, anche alla luce dell'esperienza di questo cambiamento epocale che si è avuto con il contratto di tipo privatistico, anche se non mi sembra questa la cosa più significativa quanto piuttosto il discorso del rapporto fiduciario che esiste nei comuni così come esiste nella nostra Regione. Mi pare che questo tipo di assunzione di rapporto, alla luce della prima esperienza, sia una situazione che presenta "luci ed ombre"; probabilmente non è il caso di tornare indietro, perché le riforme avevano proprio il senso di superare certi limiti molto evidenti che vi erano nel sistema precedente, ma dobbiamo stare molto attenti, perché in un Paese come il nostro - e la Valle d'Aosta non fa eccezione in questo caso -, dove non vi è una grossa cultura e neanche un grosso rispetto per la burocrazia... non siamo in Francia dove dare del "burocrate" a qualcuno non è dare del "rompiscatole" o della "persona incompetente", ma vuol dire riferirsi ad una persona di grande cultura amministrativa e giuridica, tanto che i presidenti francesi arrivano quasi tutti dalla scuola francese di alta amministrazione. Il rapporto fiduciario a noi sembra che possa ulteriormente svilire questo ruolo, laddove il dirigente amministrativo sia in soggezione di fronte alla richiesta politica di certificare la regolarità di un atto, che in ipotesi potrebbe essere viziato sotto il profilo della legittimità e quant'altro. Potremmo spendere innumerevoli esempi per dire che questo rapporto non è ancora un rapporto culturalmente maturo; certo, vi sono poi dei dirigenti particolarmente bravi ed autorevoli che sanno stare al loro posto e allo stesso tempo avere un atteggiamento dignitoso nei confronti delle richieste politiche e sanno anche dire "no". È questo che ci si aspetta, perché il dirigente deve fare il suo lavoro e deve farlo coscienziosamente e nel rispetto delle leggi, però in sede di prima attuazione diciamo che alcuni difetti si sono rivelati, tanto che il nostro gruppo in riferimento alla dirigenza regionale ha predisposto una proposta di legge, che verrà discussa nei prossimi mesi, in cui si cerca di indicare qualche piccolo correttivo rispetto a queste problematiche. Rispetto a questo testo di legge abbiamo un atteggiamento di sostanziale neutralità, in quanto è un testo che prevede alcuni correttivi che saranno pure condivisibili, ma che non affronta il problema nella sua organicità; una riflessione più complessiva sul tema dei segretari comunali e della dirigenza in generale andrà fatto e noi auspichiamo che venga fatto in occasione della discussione della nostra proposta e in occasione della riforma della legge n. 45/1995 quando il Governo regionale avrà pronto il suo disegno di legge.

Presidente - Se nessun altro chiede di intervenire, dichiaro chiusa la discussione generale.

La parola al Consigliere Viérin Laurent.

Viérin L. (UV) - Simplement pour me rattacher à ce que disait le collègue Curtaz, pour dire que je concorde avec une partie des considérations qu'il a exposées et qui introduisent déjà des éléments de discussion assez importants en vue d'une révision de la loi n° 45. Les criticités qui ont été exposées, surtout les aspects liés au professionnalisme demandé pour l'inscription au tableau des secrétaires communaux, une réflexion sur le sens - s'il a encore un sens - d'avoir deux parties pour ce qui est des tableaux, et aussi pour les limites au sujet des conventions entre communes. Disons que, pour ce qui est surtout de l'aspect du professionnalisme, à la lumière des auditions que nous avons eues en Ie Commission, déjà quelque chose a été prévu dans cette loi, c'est-à-dire qu'à l'article 1er, alinéa 8, le conseil d'administration, compte tenu du caractère spécifique des fonctions de secrétaire de commune, a la faculté de décider des autres titres ou qualités qui devront avoir les personnes qui ont l'intention de s'inscrire à la deuxième partie du tableau. Ces mesures étaient nécessaires en vue des élections communales, pour surtout corriger les aspects critiques qui s'étaient manifestés lors de l'application de ces 4 années de la loi et du règlement y afférent.

Presidente - La parola al Presidente della Regione, Perrin.

Perrin (UV) - Avant tout pour remercier le rapporteur pour son exposition très précise et remercier aussi les commissions pour le travail qui a été fait au sujet de ce projet de loi. Quelques considérations d'ordre général. Dans le programme que nous avions présenté le Gouvernement a indiqué qu'il entendait répondre aux nécessités d'une révision de la loi n° 45. Les groupes de travail ont été constitués et la composition du nouveau groupe a été allégée par rapport à celle du précédent, qui avait rencontré quelques difficultés de fonctionnement. Nous nous rendons parfaitement compte de la complexité de ce problème, qu'il convient d'analyser et d'approfondir avec toute l'attention voulue, ce qui prendra évidemment un certain temps, mais qui devrait absolument être fait d'ici à la fin de cette législature. Voilà pourquoi - cela aussi pour répondre aux perplexités du Conseiller Curtaz - il nous a semblé plus sensé de procéder pour l'instant à une première intervention, d'autant plus urgente que les élections communales approchent, et de remettre de l'ordre surtout dans le statut des secrétaires communaux.

Les propositions de modification de la loi régionale n° 46 et du règlement régional que nous allons étudier ont été rédigées par un sous-groupe spécialement constitué au sein du groupe de travail. Elles ont reçu l'approbation des représentants des collectivités locales, qui font partie dudit groupe conformément au principe de la concertation. Ces textes ont également intégré une grande partie des observations présentées par l'Association régionale des secrétaires communaux et par le Conseil d'administration du tableau des secrétaires communaux. Nous pourrions qualifier ce projet de loi de raccord entre les mesures avancées, dans l'attente d'une réforme en profondeur de l'ensemble de la catégorie des fonctionnaires, que nous partageons, qui pourrait même comporter la création d'un tableau unique de tous les dirigeants (parce que le but final sera celui-là) tant de la Région que des collectivités locales, secrétaires communaux compris, et ce dans la ligne que nous avons entreprise de créer ce "système unique". C'est pour faire face aux difficultés survenues au cours des 5 années d'application de la législation actuellement en vigueur que les mesures proposées ont été conçues, donc leur objectif prioritaire concerne les administrations locales et est de clarifier les règles de nomination des secrétaires au lendemain des prochaines élections communales, notamment pour ce qui est de la classification des communes et des communautés de montagne et de la définition de critères permettant de décider quelles sont les collectivités locales qui, pour pourvoir un poste de secrétaire, peuvent faire appel aux personnes inscrites à la deuxième partie du tableau, si la demande des secrétariats dépasse le seuil de 15%.

La principale nouveauté réside dans la création d'un organisme doué de la personnalité juridique de droit public et qui est appelé à gérer les rapports de travail des secrétaires, même si ceux-ci sont mis en disponibilité, parce qu'un poste ne leur a pas été attribué. De cette façon le Conseil d'administration du tableau des secrétaires ne relèverait plus du BIM, comme c'est le cas actuellement. Les autres changements introduits - changements qui ont été très bien illustrés par le rapporteur dans sa relation - étendent la portée de la loi n° 46 aux secrétaires des communautés de montagne - catégorie déjà prise en considération par le règlement n° 4 - ainsi qu'au secrétaire du BIM. Je partage les réflexions très opportunes qui ont été faites par M. Curtaz et je suis certain que ce parcours était nécessaire et c'est une étape pour arriver à une définition plus générale du système.