Ricorso dello Stato per legittimitą costituzionale n. 21 du 18 mars 1993

RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE N. 21 DEL 18 MARZO 1993.

(GU n. 15 del 07.04.1993 )

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 marzo 1993 (del Presidente del Consiglio dei Ministri)

Regione Valle d'Aosta - Controllo amministrativo - Disciplina dei controlli sugli atti degli enti locali - Previsione: a) della nomina da parte del consigio regionale di cinque componenti della commissione regionale di controllo al di fuori d'ogni designazione degli ordini professionali; b) del requisito della residenza da almeno tre anni nel territorio regionale per la eleggibilita' a componente della commissione; c) elezione a maggioranza qualificata anziche' assoluta dei componenti stessi; d) mancata inclusione tra le cause di incompatibilita' ed ineleggibilita' dell'aver ricoperto la carica di amministratore degli enti locali soggetti al controllo nell'anno precedente alla costituzione dell'organo; e) fissazione della misura della indennita' per relationem; f) disciplina dei termini procedimentali tra i quali quello per la comunicazione del provvedimento di annullamento dell'atto in maniera difforme dalla legge statale - Violazione dei principi sull'ordinamento delle autonomie locali stabiliti dalla legge n. 142/1990 in assenza di ragionevoli giustificazioni riferibili a particolari situazioni locali.

- (Legge regione Valle d'Aosta 16 febbraio 1993, artt. 3, secondo comma, 4, primo comma, 6, 16, 22, primo, secondo, terzo e sesto comma, 24, primo e secondo comma, 35 e 36).

- (Cost., art. 3; statuto Valle d'Aosta, art. 43, primo comma, in relazione alla legge 8 giugno 1990, n. 142).

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi 12, e' domiciliato, contro il presidente della giunta regionale della Valle d'Aosta, per la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale degli artt. 3, secondo comma; 4, primo comma; 6; 16; 22, primo, secondo, terzo e sesto comma; 24, primo e secondo comma; 35 e 36 della legge regionale riapprovata il 16 febbraio 1993 e recante "Disciplina dei controlli sugli atti degli enti locali", in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione, all'art. 43, primo comma, dello statuto speciale (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4) ed ai principi di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142.

2. - Con provvedimento 6 agosto 1992 il presidente della commissione di coordinamento per la Valle d'Aosta rinviata a nuovo esame del consiglio regionale la legge approvata nella seduta del 30 giugno 1992, recante "Disciplina dei controlli sugli atti degli enti locali", avendo rilevato:

sub art. 3, secondo comma, che la prevista elezione da parte del consiglio dei cinque componenti della commissione regionale di controllo, oltre tutto scelti al di fuori d'ogni designazione degli ordini professionali, si poneva in contrasto con il carattere "misto" (statale - regionale) risultante per l'organo di controllo dalla lett. b) del primo comma dell'art. 42 della legge n. 142/1990, dai cui principi la norma fatta oggetto di rilievi si discostava, altresi', relativamente al numero previsto dei componenti supplenti;

sub art. 4, primo comma, che il requisito della residenza da almeno tre anni nel territorio regionale per la eleggibilita' a componente della commissione si poneva in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, oltre che con la legge 8 giugno 1990, n. 142, dai cui principi - altresi' - si discostavano i requisiti ulteriori specificati alle lettere a) , b) , c) e d) della stessa disposizione, siccome non adeguati al criterio dell'alta professionalita' cui avrebbe dovuto conformarsi la composizione dell'organo di controllo (ex art. 42 della legge cit.);

sub art. 4, terzo comma, che la elezione dei componenti della commissione doveva avvenire a maggioranza qualificata e non gia' assoluta, come previsto;

sub art. 6, che la norma - sempre in contrasto con la legge n. 142/1990 - per un verso limitava agli "eletti nella regione" la condizione d'incompatibilita' prevista (alla lett. a) per i membri del Parlamento europeo e di quello nazionale e, per altro verso, non considerava affatto tra le cause d'ineleggibilita' l'aver ricoperto la carica di amministratore degli enti soggetti al controllo nell'anno precedente alla costituzione dell'organo;

sub art. 16, che la misura dell'indennita' dei componenti la commissione, siccome stabilita solo per relationem e percio' suscettibile di aumentare automaticamente con la variazione del parametro-base si poneva in contrasto con l'indirizzo di contenimento della spesa pubblica, risultando in ogni caso eccessiva rispetto a quella degli analoghi compensi corrisposti in altre regioni;

sub art. 22, che la disciplina dei termini procedimentali risultanti dal primo, secondo, terzo e sesto comma della norma si discostava da quella delineata agli artt. 46, 47 e 50 della legge n. 142/1950;

sub art. 24, primo e secondo comma, che ugualmente risultavano stabiliti termini diversi da quelli fissati, dall'art. 46 della ripetuta legge, per la comunicazione del provvedimento d'annullamento dell'atto;

sub art. 35, che il differimento dell'applicazione delle norme sulla composizione dell'organo al primo rinnovo del consiglio regionale successivo all'entrata in vigore della disciplina relativa contrastava con l'art. 61, terzo comma, della legge n. 142/90;

sub art. 36, infine, che anche la prevista definizione dei controlli in corso secondo la previgente disciplina risultava in contrasto con la norma statale da ultimo richiamata.

2. - In data 22 febbraio 1993 e' pervenuta al presidente della commissione di coordinamento comunicazione dell'avvenuta riapprovazione nella seduta consiliare del 16 febbraio - del testo di legge contenente, per quanto rileva, la sola modifica della maggioranza richiesta per l'elezione dei componenti (terzo comma dell'art. 4).

In ragione di che, ed in conformita' dell'apposita delibera del Governo, il deducente Presidente del Consiglio dei Ministri ricorre - col presente atto - per la declaratoria di illegittimita' costituzionale delle norme regionali in epigrafe, rassegnando le seguenti considerazioni.

3. - Ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della legge n. 142/1990 i principi da questa dettati sull'ordinamento delle autonomie locali si applicano anche nelle regioni a statuto speciale, in quanto compatibili con le attribuzioni previste dai relativi statuti.

Come si desume - a contrariis - dall'art. 62 della legge n. 142/1990 e dal decreto legislativo 27 aprile 1992, n. 282, col quale, sulla proposta della commissione paritetica Stato-regione, si e' proceduto ad armonizzare le norme della legge n. 142/1990 con l'ordinamento della regione, deve escludersi che (nelle parti non fatte oggetto della operata armonizzazione) le disposizioni della ridetta legge possano - in principio risultare incompatibili con lo statuto della Valle d'Aosta, che del resto, nella materia del controllo sugli atti degli enti locali, riserva alla legge regionale di stabilire modi e limiti di tale controllo, ma "in armonia coi principi delle leggi dello Stato" (art. 43, primo comma).

E' agevole, cio' premesso, considerare che un siffatto limite (o, se si vuole, criterio direttivo) costituzionalmente fissato al legislatore della V.d.A. di certo comporta se non una puntuale conformazione della disciplina regionale ai principi stabiliti dalla legge n. 142/1990, che le disposizioni regionali non siano "dissonanti" o, in altre parole, non divergano in maniera clamorosa e macroscopica dal tessuto di fondo costituente - per cosi' dire - la filosofia della legge dello Stato.

Trattandosi allora, agli effetti del sollecitato sindacato, di ricercare i contenuti essenziali di cui si sostanzia la piu' volte citata legge n. 142/1990, sembra lecito individuare, sottesi alle regole poste dagli artt. 42 e 43, almeno due criteri-guida per quanto riguarda la composizione dell'organo: l'uno (cui ha fatto riferimento il provvedimento di rinvio, accennando al carattere "misto" della commissione), risultante dalla prevista integrazione della componente (maggioritaria) elettiva con un membro designato dal rappresentante del Governo nazionale nella regione (art. 42, primo comma, lettere a) e b)); l'altro, inteso ad assicurare insieme alla particolare qualificazione tecnica (art. 42, primo comma, lett. a, nn. 1 e 3) rigorose condizioni d'indipendenza ed imparzialita' dell'organo di controllo (art. 43).

Si tratta, in effetti, di criteri che rispondono a ben precise esigenze d'interesse generale, a loro volta individuabili: a) "connotazione unitaria" della funzione del controllo di legittimita' che - come e' stato sottolineato - "costituisce una costante dell'ordinamento per nell'avvertito pluralismo delle molteplici specifiche situazioni" (cosi', Corte costituzionale n. 211/1985); b) nella tutela, necessariamente uniforme, dell'ambito di autonomia riconosciuto ai minori enti territoriali dall'art. 128 della Costituzione e salvaguardato, in concreto, (anche) dalla creazione di condizioni idonee a sottrarre ad ogni interferenza lo svolgimento del controllo, per cio' stesso affidato solo a soggetti che offrano la piu' ampia garanzia d'imparziale esercizio delle funzioni.

3. 1. - Contrasta, dunque, con l'art. 43, primo comma, dello statuto speciale della Valle d'Aosta il denunciato secondo comma dell'art. 3 della legge regionale in esame, per aver attribuito al consiglio l'elezione di tutti (e cinque) i componenti (vuoi effettivi che supplenti) cosi' privando l'organo di controllo - in aperta e stridente dissonanza con il primo dei suindicati criteri-guida - dell'apporto, minoritario ma non meno fondamentale, di un membro di designazione "governativa" cui il sistema delineato dalla legge n. 142/1990 ha, in materia evidente, affidato l'essenziale compito di esprimere l'insopprimibile esigenza d'una sostanziale uniformita' d'indirizzo nell'esercizio della funzione di controllo sugli enti locali.

E va appena chiarito, al riguardo, che la denuncia qui formulata si appunta non tanto sul modo in se' (elezione diretta da parte del Consiglio regionale), quanto sull'assoluta liberta' di elezione del "quinto" componente (al di fuori d'ogni forma di concorso alla relativa scelta da parte del presidente della commissione di coordinamento).

3. 2. - Senza necessita' di illustrare il contrasto con l'art. 3 della Costituzione - e senza, quindi, recedere dal rilievo d'illegittimita' formulato col provvedimento di rinvio con riguardo alla previsione della residenza nella ragione da almeno tre anni tra i requisiti di eleggibilita' - l'art. 4, primo comma, della legge regionale va denunciato per quanto, disarmonicamente col secondo dei criteri-guida gia' sottolineati ( sub 3), non risulta idoneo ad assicurare particolare qualificazione tecnica ed indipendenza ai componenti da eleggere, rispettivamente, tra gli esperti in materie giuridico-amministrative (lett. a) e tra gli esperti in materie economico-finanziarie (lett. b).

Invero, non possono ritenersi disposizioni di dettaglio quelle recate dall'art. 42, primo comma, lett. a), nn. 1 e 2, della legge n. 142/1990 che prescrive doversi scegliere tali esperti tra quelli designati dai rispettivi ordini professionali ed iscritti da almeno dieci anni nei relativi albi. Con tutta evidenza, la designazione da parte degli ordini professionali e' forma di partecipazione indiretta alla scelta, riservata al consiglio regionale, attraverso la quale la legge statale ha inteso esaltare la "terzieta'" ed il prestigio dell'organo di controllo, mentre il requisito dalla (almeno) decennale iscrizione nei rispettivi albi professionali degli "esperti" eleggibili mira ad assicurare un apporto di notevole esperienza, quale - appunto - quella acquisita col protratto esercizio della professione e, per cio' stesso, con la maturazione di una eta' (non solo anagrafica ma, in primo luogo, professionale) che, in se', rappresenta almeno presuntivamente fattore di maggiore indipendenza nell'esercizio delle funzioni in seno all'organo di controllo.

Per duplice verso quindi - per aver escluso ogni forma di partecipazione esterna e qualificata alla scelta dei componenti, e per aver ridotto al solo possesso del diploma di laurea il requisito di eleggibilita' degli "esperti" - la norma impugnata mostra di divergere in maniera netta da principi della legge statale sicuramente fondamentali (perche' direttamente incidenti, come s'e' visto, sulla terzieta' e qualificazione tecnica dell'organo).

3. 3. - Attiene, ancora, alla composizione della commissione l'art. 6 della legge regionale che, da un lato, ha ampliato (rispetto a quelle previste dall'art. 43 della legge n. 142/1990) le cause di incompatibilita' con l'assunzione delle funzioni di competente della commissione, ma, per altro verso, ha poi circoscritto o addirittura pretermesso alcune di tali cause, contemplate invece dalla legge statale.

Per questo secondo aspetto, non sembra - anzitutto - che il legislatore valdostano abbia percepito l'esatta valenza dell'art. 43, lett. a) della legge n. 142/1990 allorche' (lett. a) della norma impugnata) ha limitato ai soli eletti nella Regione l'incompatibilita' dei parlamentari europei e nazionali. In effetti, e' da ritenere che non tanto (o non solo) i particolari legami coi collegi elettorali, quanto - piu' in generale l'appartenenza ad una "parte politica" (avente, di norma, rilievo ultra-locale) abbia suggerito la posizione, in assoluto, dell'incompatibilita' col mandato parlamentare, al fine di sottrarre l'esercizio delle funzioni di controllo pur al mero sospetto di interferenze partigiane, che di certo nuocerebbe al prestigio ed alla immagine d'indipendenza (quasi di giudici) dei componenti dell'organo, preposto, si', al sindacato di legittimita' degli atti degli enti locali ma al tempo stesso ed in quanto soggetto soltanto alle norme dell'ordinamento - presidio della legalita' dell'azione nonche' dell'autonomia degli enti minori.

Sono, poi, addirittura evidenti e coessenziali al concetto stesso di controllo le ragioni della incompatibilita' stabilita, alla lett. c) seconda parte, dell'art. 43 della legge n. 142/1990, per coloro che ancora nell'anno precedente alla costituzione dell'organo di controllo abbiano ricoperto la carica di amministratore negli enti sottoposti al controllo stesso. E nessuna peculiare esigenza locale appare sescettibile di venir addotta a giustificazione del mancato recepimento, da parte della legge regionale, d'un principio fondamentale di tal fatta.

4. - Non riguardano piu' la composizione, attinendo invece al funzionamento della Commissione, gli artt. 16, 22 e 24 della legge regionale in esame, pur essi fatti oggetto (in tutto o in parte) del provvedimento di rinvio, ai cui rilievi - piu' sopra riferiti - sembra sufficiente richiamarsi in questa sede, appena soggiungendo per cio' che riguarda i termini della procedura di controllo che la loro fissazione non figura tra i possibili oggetti della disciplina regionale di cui all'art. 44 della legge n. 142/1990, in coerenza - deve notarsi - con il principio di unitarieta' di regolamento delle sequenze dell'attivita' di controllo.

5. - Intervenuto il d.lgs. n. 282/1992, di armonizzazione delle disposizioni della legge n. 142/1990 con le particolari condizioni di autonomia della Valle d'Aosta, non e' configurabile alcuna ragione capace di giustificare il differimento dell'applicazione delle norme regionali sulla nuova composizione della commissione al momento del "primo rinnovo del consiglio regionale successivo all'entrata in vigore delle norme stesse" (come dispone il denunciato art. 35 della legge in esame). Una cosi' lunga vacatio, invero, non si spiega con esigenze (legittime) di organizzazione degli uffici e delle strutture serventi, e risulta tanto piu' incongrua se considerata insieme alla durata ordinaria del mandato della Commissione, destinata a rinnovazione all'inizio d'ogni legislatura (art. 8).

La mancanza, dunque, di ragionevoli giustificazioni, riferibili a peculiari situazioni locali, induce a censurare la norma siccome contrastante col dettato dell'art. 61, terzo comma, della legge n. 142/1990 e col principio della uniformita' sostanziale della disciplina della materia, quale desumibile dalla stessa norma statale.

6. - In palese contraddizione con la stessa dichiarazione d'urgenza di cui al successivo art. 39, e col gia' commentato differimento di applicazione delle norme sulla composizione della commissione, l'art. 36 della legge assoggetta alla nuova disciplina tutte le deliberazioni adottate dopo la sua entrata in vigore. In disparte l'incogruenza, che ne risulterebbe, dell'applicazione della nuova disciplina da parte dell'esistente organo di controllo, va considerato che, in quanto strumento di garanzia dell'ambito di autonomia ed, allo stesso tempo, della legalita' dell'azione degli enti locali, la nuova disciplina - sostanziale e procedurale - del controllo e' stata prefigurata come di immediata applicazione dal legislatore statale (arg. ex art. 61, quarto comma, della legge n. 142/1990), condizionatamente alla sola emanazione delle normative regionali. Se ne deve inferire che anche il denunciato art. 36 contrasta coi principi fondamentali della legge n. 142/1990 e, quindi, con l'art. 43 dello statuto speciale della Valle d'Aosta.

Per i motivi esposti, si chiede che sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale delle norme regionali in epigrafe, per violazione degli artt. 3 della Costituzione e 43, primo comma, dello statuto speciale della Valle d'Aosta nonche' dei principi di cui alla legge n. 142/1990.

Saranno depositati, in copia, la delibera del Consiglio dei Ministri, il testo originario e quello riapprovato della legge regionale nonche' il provvedimento di rinvio.

Roma, addi' 8 marzo 1993

Sergio LAPORTA - Avvocato dello Stato