Sentenza n. 438 du 24 octobre 2002

N. 438 SENTENZA 24 ottobre-7 novembre 2002.

Depositata in cancelleria il 7 novembre 2002

Pubblicazione in Gazzetta Ufficiale n. 45 del 13 novembre 2002

Presidente: Cesare REPERTO - Rel. MEZZANOTTE

Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale.

Questione di legittimita' costituzionale - Proposizione con ricorso dello Stato - Eccepita genericita' della censura, prospettata dalla difesa regionale - Rigetto.

Questione di legittimita' costituzionale - Ricorso dello Stato avverso legge della Regione Valle d'Aosta - Sopravvenuta legge regionale modificativa - Richiesta della Regione di dichiarazione di cessazione della materia del contendere - Reiezione.

Termini e motivi del ricorso statale - Riferibilita' dell'esame ai soli motivi dedotti nel ricorso - Irrilevanza di ulteriore prospettazione.

Regione Valle d'Aosta - Casa da gioco - Costituzione di una societa' per azioni per la gestione della casa da gioco di Saint-Vincent - Assunto contrasto con la riserva alla competenza legislativa dello Stato della materia dell'ordinamento penale e delle ipotesi di deroga alle norme penali (tra le quali e' la disciplina del gioco d'azzardo) - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Valle d'Aosta 30 novembre 2001, n. 36 (intero testo). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). Regione Valle d'Aosta - Casa da gioco - Gestione della casa da gioco di Saint-Vincent - Consiglio di amministrazione - Designazione, da parte della Giunta regionale, di componenti - Assunto contrasto con la riserva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza - Sopravvenuta sostituzione della disposizione impugnata - Cessazione della materia del contendere.

- Legge Regione Valle d'Aosta, 30 novembre 2001, n. 36, art. 6.

- Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera h).

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Cesare RUPERTO; Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione Valle d'Aosta 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una societa' per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 25 febbraio 2002, depositato in cancelleria il 6 marzo 2002 ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 2002.

Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;

Udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2002 il giudice relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato dello Stato Antonio Cingolo per il Presidentedel Consiglio dei ministri e l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta.

RITENUTO IN FATTO

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, ai sensi dell'articolo 127, primo comma, della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale della legge della Regione Valle d'Aosta 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una societa' per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent), approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 15 novembre 2001 e pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione n. 58 del 27 dicembre 2001.

Ad avviso del ricorrente l'intera legge censurata, che prevede la costituzione di una societa' per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent, contrasterebbe con l'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che, nel confermare la legislazione esclusiva dello Stato quanto all'"ordinamento penale", riserverebbe allo Stato stesso anche l'individuazione delle ipotesi di deroga alle norme penali generali nonche' delle forme e modalita' della loro regolamentazione, tra le quali indubbiamente rientrerebbe, anche in base alla giurisprudenza di questa Corte, la disciplina del gioco d'azzardo, vietato, in via generale, dagli articoli 718 e eguenti del codice penale.

Il Presidente del Consiglio dei ministri solleva inoltre, "in via piu' specifica", questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 6 della legge regionale n. 36 del 2001. Esso, stabilendo che quattro dei cinque componenti del consiglio di amministrazione della costituenda societa' per azioni Casino de la Vallee vengano designati dalla Giunta regionale "in deroga a quanto previsto dalla legge regionale 10 aprile 1997, n. 11", e quindi anche alle disposizioni, in essa richiamate, concernenti la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosita' sociale, violerebbe le competenze esclusive riservate allo Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza dal nuovo articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione.

2. - La Regione autonoma Valle d'Aosta, nel costituirsi in giudizio, ha chiesto che il ricorso statale sia dichiarato inammissibile o comunque infondato.

L'inammissibilita', secondo la Regione, colpirebbe il primo motivo del ricorso "per la sua formulazione generica, priva anche della semplice indicazione puntuale del presunto contrasto fra la legge regionale impugnata o le sue singole norme e i principi costituzionali di cui assume la violazione".

Nel merito, la resistente rileva che la disciplina posta dalla legge impugnata non inciderebbe affatto ne' sull'ordinamento penale ne' sull'ordine pubblico e la sicurezza, in quanto con la legge n. 36 del 2001 la Valle d'Aosta si sarebbe limitata ad esercitare le proprie competenze legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica in materia di "finanze regionali e comunali" e di turismo, competenze del resto gia' esercitate, senza contestazione, in varie altre occasioni, come con la precedente legge n. 88 del 21 dicembre 1993, che istituiva la gestione straordinaria della Casa da gioco di Saint-Vincent.

Ad avviso della Regione sarebbe infondato anche il secondo motivo del ricorso (quello che si appunta sull'articolo 6 della legge censurata), in quanto, da un lato, la legislazione statale sulla prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosita' sociale troverebbe comunque applicazione "a prescindere da qualsivoglia richiamo espresso delle fonti normative regionali" e, dall'altro, la disposizione censurata andrebbe interpretata nel senso che la deroga prevista sia da riferire esclusivamente a quelle disposizioni della legge regionale n. 11 del 1997 che concernono materie ed oggetti di competenza regionale (in particolare, il procedimento per le nomine di competenza regionale) e non certo alla legislazione statale antimafia, che la Regione non avrebbe mai inteso disapplicare.

3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria, con la quale insiste per l'accoglimento del ricorso.

In particolare, l'Avvocatura dello Stato ribadisce che l'opzione esercitata dalla Regione a favore del modello organizzativo "societa' per azioni a capitale totalmente pubblico" non sarebbe limitata alla disciplina di aspetti gestionali meramente tecnici, ma si estenderebbe alla regolamentazione dell'esercizio di una attivita' in deroga al codice penale. Peraltro, poiche' ad occuparsi della casa da gioco valdostana sarebbe la Regione, senza alcun collegamento con l'ordinamento statuale, il Presidente della Regione cumulerebbe in se' le funzioni di prefetto in Valle d'Aosta e di gestore della casa da gioco, il che vanificherebbe ogni possibilita' di controllo sull'attivita' di quest'ultima.

Quanto alla censura concernente l'articolo 6, il ricorrente sostiene che la fondatezza della stessa sarebbe dimostrata dal fatto che la Regione ha ritenuto necessario approvare la successiva legge regionale 29 luglio 2002, n. 15 [Modificazioni alla legge regionale 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una societa' per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent)], che ne ha integrato il contenuto, rendendo esplicito che la deroga ivi prevista non si riferisce alla legislazione statale antimafia.

4. - Anche la Regione autonoma Valle d'Aosta ha depositato una propria memoria con la quale, pur ribadendo le precedenti argomentazioni a sostegno dell'infondatezza dell'impugnazione, rileva, principalmente, che la materia del contendere dovrebbe ritenersi venuta meno a seguito della approvazione della legge regionale 29 luglio 2002, n. 15, che ha modificato la legge regionale impugnata in relazione ai due motivi di censura prospettati dal ricorso.

A tale riguardo la resistente osserva che la nuova legge, con l'articolo 1, ha modificato l'articolo 1 della legge regionale n. 36 del 2001, sostituendo integralmente il primo comma con l'indicazione espressa che l'attivita' della Regione diretta a promuovere la costituzione della societa' di gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent e' posta in essere esclusivamente "nell'esercizio delle proprie competenze e nel rispetto della competenza statale in materia di ordinamento penale". La medesima legge, con l'articolo 2, ha sostituito il comma 1 dell'articolo 6 della legge impugnata, prevedendo che, per la designazione dei quattro membri del consiglio di amministrazione della societa' di gestione della casa da gioco, la censurata deroga alla legge 10 aprile 1997, n. 11, non opera con riferimento alle disposizioni concernenti la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosita' sociale.

Le modifiche apportate, secondo la Regione, farebbero venire meno i presupposti su cui si fondavano le doglianze del Presidente del Consiglio dei ministri, anche perche', come dimostrato da una dichiarazione del Presidente della Regione allegata alla memoria, la legge impugnata, nel suo testo originario, non avrebbe avuto alcuna concreta attuazione.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimita' costituzionale della legge della Regione Valle d'Aosta 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una societa' per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent), denunciandone sia l'intero testo, sia, piu' specificamente, l'articolo 6.

Quanto al primo motivo di ricorso, si sostiene che la legge impugnata, nel dettare la disciplina per la costituzione di una societa' per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent, si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, che riserva alla competenza legislativa dello Stato la materia dell'"ordinamento penale" e con cio' anche l'individuazione delle ipotesi di deroga alle norme penali generali nonche' delle forme e modalita' di regolamentazione delle deroghe medesime, tra le quali e' da includere la disciplina del gioco d'azzardo (artt. 718 e ss. del codice penale).

Con un ulteriore motivo del ricorso viene censurato l'art. 6 della stessa legge n. 36 del 2001, in forza del quale la designazione, da parte della Giunta regionale, di quattro dei cinque componenti del Consiglio di amministrazione della costituenda societa' per azione Casino de la Vallee avverrebbe "in deroga a quanto previsto dalla legge regionale 10 aprile 1997, n. 11" e, quindi, alle disposizioni in essa richiamate riguardanti la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi manifestazioni di pericolosita' sociale.

Ne discenderebbe, ad avviso del ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri, la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza.

2. - Non puo' essere accolta l'eccezione di inammissibilita' del primo motivo di ricorso, che investe l'intero testo della legge regionale n. 36 del 2001, avanzata dalla Regione Valle d'Aosta sul presupposto della genericita' della censura. Infatti, anche se composta di piu' disposizioni di contenuto diverso, la legge, nel suo complesso, disciplina unitariamente l'attivita' gestionale e finanziaria della Casa da gioco di Saint-Vincent, prevedendo, a tal fine, la costituzione di una societa' per azioni a totale capitale pubblico (art. 1), della quale delinea i tratti fondamentali, quanto alla partecipazione (art. 2), all'oggetto e al capitale sociale (artt. 3 e 5), all'amministrazione (art. 6), alla vigilanza (art. 7) ed ai rapporti con la Regione (art. 10). E proprio di questo si duole il ricorrente, deducendo che l'intera disciplina delle case da gioco e' riservata allo Stato, come una sorta di sub-materia afferente all'ordinamento penale che comprenderebbe anche la regolamentazione delle attivita' penalmente lecite conseguenti alla deroga alle disposizioni del codice penale che puniscono il gioco d'azzardo.

La censura non e' dunque generica, ne' incomprensibile, giacche' investe la legge nel suo insieme conformemente agli intendimenti del ricorrente, i quali, inequivocamente desumibili dall'atto introduttivo del giudizio, non sono suscettibili di fraintendimenti da parte della difesa regionale.

3. - Sempre in riferimento al primo motivo del ricorso deve essere inoltre respinta la richiesta della Regione Valle d'Aosta di dichiarare cessata la materia del contendere, a motivo della sopravvenuta approvazione della legge regionale 29 luglio 2002 n. 15 [Modificazioni alla legge regionale 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una societa' per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent)], che ha sostituito integralmente il primo comma dell'art. 1 della legge impugnata precisando che l'attivita' della Regione diretta a promuovere la costituzione della societa' di gestione della Casa da gioco Saint-Vincent e' posta in essere "nell'esercizio delle proprie competenze e nel rispetto della competenza statale in materia di ordinamento penale".

Se fosse fondata la prospettazione dell'Avvocatura, secondo la quale la disciplina della gestione di una casa da gioco consentita dalla legislazione statale in deroga ad un divieto penalmente sanzionato e' attratta alla materia "ordinamento penale" e non riguarda materie di competenza regionale, non basterebbe certo alla Regione, per realizzare il fine dichiarato di rimuovere il vizio denunciato dallo Stato, introdurre una disposizione priva di un autonomo contenuto prescrittivo che lascia in vigore l'atto normativo oggetto della censura avanzata con il primo motivo del ricorso e si limita ad affermare la salvezza della competenza statale.

4. - Ai fini della precisa identificazione della materia del contendere deve essere inoltre chiarito che lo scrutinio deve arrestarsi ai motivi dedotti nel ricorso e non puo' investire anche l'ulteriore prospettazione dell'Avvocatura dello Stato, contenuta nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, secondo cui al Presidente della Regione, che in base all'art. 44 dello statuto svolge le funzioni di prefetto, verrebbero attribuite dalla legge impugnata anche le funzioni di gestore della casa da gioco, cosi' da vanificare la funzione di controllo. Ancorche' nella memoria non sia indicato il parametro costituzionale che sorreggerebbe tale prospettazione, questa eccede l'ambito della censura formulata nel ricorso, che e' incentrata sulla riserva allo Stato della materia "ordinamento penale".

5. - Cosi' precisata la consistenza della questione e chiarito che non vi e' stata cessazione della materia del contendere in ordine alla legittimita' costituzionale dell'intera legge n. 36 del 2001, e' ora da dire che, nel merito, il primo motivo del ricorso deve essere respinto.

Sebbene la situazione normativa delle case da gioco operanti nel territorio nazionale sia lacunosa e contrassegnata da una notevole disorganicita', che richiederebbe una revisione dell'intera materia, come questa Corte ha gia' in diverse occasioni segnalato (sentenze n. 291 del 2001 e n. 152 del 1985), il ricorrente non pone in discussione il fatto che l'eccezionale deroga al divieto di gioco d'azzardo stabilito in via generale dagli artt. 718-722 cod. pen. derivi dalla normazione statale. E una volta ritenuto non operante il divieto derivante dalla legge penale, la definizione della natura giuridica del soggetto autorizzato all'esercizio dell'attivita', dei suoi rapporti con l'amministrazione regionale e della destinazione dei suoi proventi - disciplina che, del resto, gia' risaliva alla legge della Regione Valle d'Aosta 21 dicembre 1993, n. 88 e che la legge impugnata ha inteso riproporre in modo parzialmente innovativo rispetto al precedente assetto, sostituendo una societa' per azioni interamente pubblica alla precedente gestione straordinaria anch'essa riferibile alla Regione - non impinge nella materia specificamente rivendicata dallo Stato con il ricorso.

6. - Quanto al secondo motivo di ricorso, deve invece essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.

Va difatti osservato che il comma 1 dell'articolo 6 della legge n. 36 del 2001, oggetto di specifica censura, e' stato sostituito dall'articolo 2 della legge n. 15 del 2002 nel senso che, per la designazione dei quattro membri del Consiglio di amministrazione della societa' di gestione della casa da gioco, la deroga alla legge regionale 10 aprile 1997, n. 11 non opera rispetto alle previsioni di cui all'articolo 5, commi 1 e 3, ed all'articolo 6, com-mi 1, 2 e 3, di quest'ultima legge, rendendo in tal modo esplicito che le incompatibilita' all'assunzione delle cariche sociali riguardano anche il difetto dei requisiti previsti dalla disciplina nazionale in tema di prevenzione della delinquenza di stampo mafioso e di altre gravi manifestazioni di pericolosita' sociale.

Se poi si considera che, secondo la non smentita dichiarazione del Presidente della Regione, la legge impugnata non ha avuto applicazione alcuna, risulta evidente che il sopravvenuto mutamento del quadro normativo fa venire meno, oggettivamente, la necessita' di una pronunzia della Corte (sentenza n. 84 del 1988; ordinanza n. 347 del 2001).

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale della legge della Regione Valle d'Aosta 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una societa' per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent), sollevata, in riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe indicato;

2) Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 6 della stessa legge della Regione Valle d'Aosta 30 novembre 2001, n. 36, sollevata, in riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il medesimo ricorso.

Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2002.

Il Presidente: Ruperto

Il redattore: Mezzanotte

Il cancelliere:Di Paola

Depositata in cancelleria il 7 novembre 2002.

Il direttore della cancelleria:Di Paola