Ricorsi in via incidentale n. del 23 gennaio 1979
ORDINANZA DEL 23 GENNAIO 1979.
(G.U. n. 175 del 27.06.1979)
Ordinanza emessa il 23 gennaio 1979 dal magistrato relatore della Corte dei conti nel giudizio di conto nei confronti del tesoriere del comune di Rhemes Saint Georges (Reg. ord. n. 336/1979).
F A T T O
Con ordinanza in data 11 giugno 1975 il magistrato relatore sui conti consuntivi della regione Valle d'Aosta dispose che il sindaco protempore del comune di Rhemes Saint Georges depositasse nella segreteria della prima sezione di contabilità i conti resi dal tesoriere del predetto comune.
Con nota n. 75 del 2 febbraio 1977, il Sindaco del predetto comune faceva presente che sin dall'anno 1946 non erano «stati predisposti i conti consuntivi per l'approvazione al consiglio comunale» e chiedeva una proroga al termine di 10 mesi stabilito per adempiere alla predetta ordinanza.
Con successiva ordinanza del 30 marzo 1977, veniva accordata la richiesta proroga, stabilendo il termine del 31 dicembre 1977, per il deposito dei conti, deposito che peraltro non veniva effettuato.
Con nota n. EL/3712 del 20 luglio 1978, il magistrato relatore portò a conoscenza dei sindaci dei comuni della Valle d'Aosta, e quindi anche del sindaco del comune di Rhemes Saint Georges che la prima sezione medesima (con decisione n. 74 del 14 luglio 1978 confermata da altre in data 2 giugno 1978 n. 78, peraltro impugnata dal procuratore generale dinanzi alle sezioni riunite) - chiamata a interpretare la norma di sanatoria introdotta con l'art. 2, comma secondo, della legge 27 febbraio 1978, n. 43 - aveva ritenuto che con l'anzidetta norma il legislatore non solo avesse soppresso la fase amministrativa di formazione, esame ed approvazione dei conti consuntivi degli enti locali fino a tutto l'esercizio 1975 (determinando tra l'altro la cancellazione dello stesso momento di controllo democratico sulle gestioni pregresse da parte delle Assemblee elettive) ma anche sottratto i conti medesimi fino a tutto il 1976 al giudizio necessario di conto.
Il magistrato relatore, condividendo tale orientamento, con la nota stessa, invitava, quindi, i sindaci predetti ad astenersi dall'inviare - come fino a quel momento facevano a seguito della declaratoria di incostituzionalità delle norme relative alla composizione della giunta giurisdizionale amministrativa della Valle d'Aosta cui ebbe a subentrare quale giudice di primo grado la Corte dei conti - i conti relativi agli esercizi 1976 e precedenti non ancora trasmessi, e nel contempo sollecitava il deposito della deliberazione del consiglio comunale di approvazione del conto relativo all'esercizio 1976, alla quale la sezione subordinava il verificarsi dell'effetto sanante di cui sopra ed altresì il deposito, il più possibile tempestivo, del conto relativo all'esercizio 1977 e dei successivi rispetto ai quali permaneva l'obbligo della presentazione del conto.
Con nota n. 873, del 16 novembre 1978, pervenuta il 30 novembre 1978, il sindaco di Rhemes Saint Georges, mentre dichiarava di aderire alla prima parte della richiesta, astenendosi dalla trasmissione dei conti approvati ope legis fino al 1976, comunicava che non avrebbe inviato alla Corte dei conti neppure il conto consuntivo relativo all'esercizio 1977 - pur essendo stato presentato dal tesoriere ed approvato dal consiglio comunale con deliberazione n. 47 del 1 settembre 1978 - in quanto la competenza per l'approvazione del conto medesimo come quelli successivi è passata al comitato regionale di controllo ai sensi degli articoli 30, 31, 32 della legge regionale 15 maggio 1978, n. 11, relativa appunto alla disciplina dei controlli sugli enti locali della Regione».
D I R I T T O
L'assunto del comune è che, per effetto, delle anzidette disposizioni regionali, sarebbe venuto meno l'obbligo del deposito dei conti presso il giudice contabile, essendo state modificate le norme statuali vigenti in materia di giudizio di conto: in definitiva, si contesta al magistrato relatore il potere di acquisire con ordinanza i conti ed ogni altro potere istruttorio e concludente e in ultima analisi alla Corte dei conti la giurisdizione in tema di giudizi sui conti degli enti locali della regione Valle d'Aosta; che si asserisce trasferita alla commissione regionale di controllo.
Si pone, dunque, in maniera pregiudiziale a qualsiasi altra iniziativa che può prendersi in questa sede, la necessità dell'accertamento della legittimità costituzionale degli articoli 30, 31 e 32 della legge regionale della Valle d'Aosta 15 maggio 1978 n. 11, dato che non appare manifestamente infondato il dubbio sulla loro costituzionalità.
Quanto al problema della proponibilità di tale questione, esso va risolto in senso positivo, in quanto sembrano realizzarsi le condizioni previste dagli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87.
Per l'art. 45, comma primo, del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, è la «presentazione» del conto a costituire in giudizio l'agente contabile; la giurisprudenza della Corte (sezione prima, 20 dicembre 1968, ord. n. 2, F. amm. 1969, I, 3) interpreta la norma nel senso che la istaurazione del giudizio ( che ha natura e veste - come è noto peculiari derivanti dal carattere «necessario» di esso) si determina con la presentazione del conto da parte dell'agente (nella specie tesoriere) all'Amministrazione, la quale è tenuta a rimetterlo al giudice competente o direttamente alla Corte.
Nel caso de quo, come afferma il sindaco nella nota citata, il tesoriere del comune ha presentato il conto relativo al 1977 e questo è stato approvato da consiglio comunale con deliberazione in data 1 luglio 1978, ma - nonostante la richiesta avanzata dal magistrato relatore - il sindaco ha manifestato la volontà di non trasmettere alla Corte dei conti detto documento contabile, appellandosi alla sopravvenuta legge regionale.
Ma anche a prescindere da ciò, non pare dubbio che, il rifiuto ad adempiere al deposito opposto dal sindaco di Rhemes Saint Georges apre comunque una controversia sulla sussistenza dell'obbligo medesimo in relazione all'intervenuta norma regionale, e sulla conseguente legittimazione del magistrato relatore ad acquisire i conti, la cui soluzione viene a dipendere dal preliminare accertamento della costituzionalità della norma.
A seguito del rifiuto, il magistrato relatore - che trae la sua competenza in materia dalla investitura generale conferita per la regione Valle d'Aosta dalla ordinanza del Presidente della prima sezione in data 15 novembre 1976 - non è nella possibilità di adempiere alle funzioni previste dagli articoli 28, 29, 30 del regio decreto 3 agosto 1933, n. 1938. In particolare, non sembra possa acquisire, con ordinanza, il conto relativo all'esercizio 1977, poiché la legge regionale, così come interpretata dal sindaco del predetto comune e dal presidente della giunta regionale (nota n. 13682/1 del 10 agosto 1978) avrebbe spogliato il magistrato relatore medesimo e con esso la Corte dei conti di ogni potere di iniziativa, istruttorio e concludente sul conto.
Circa la legittimazione del magistrato relatore sui conti ex articoli 27 e seguenti del regio decreto 3 agosto 1933, n. 1038, a sollevare questioni di legittimità costituzionale, essa è stata già affermata con sentenza della Corte dei conti n. 19 del 2 marzo 1978, essendosi ritenuto che il magistrato relatore sui conti assume la qualità di giudice e che la «sfera di poteri assegnati al giudice relatore si presenta di notevole ampiezza di contenuto, comportando sia poteri di accertamento di conformità degli atti alle norme vigenti, sia poteri istruttori, sia di impulso processuale, tutti concorrenti e necessari per la definizione del giudizio».
Scendendo all'esame di merito, è di tutta evidenza che, con gli articoli 30, 31 e 32 citata legge regionale, si è introdotta nell'ordinamento una modifica sostanziale nel procedimento di accertamento della regolarità delle gestioni degli enti locali della Valle d'Aosta, accertamento che costituisce oggetto tipico e qualificante dell'attività giurisdizionale contabile, ossia del giudizio di conto.
Il legislatore regionale, quindi, non si è limitato a disciplinare un controllo meramente amministrativo sui conti, ma ha in concreto attribuito all'organo locale di controllo la potestà di esprimere, «previo accertamento sommario», un giudizio sulla regolarità della gestione, fin qui riservato al giudice contabile, ed in definitiva ha trasferito alla Commissione regionale la giurisdizione sui conti resi dai tesorieri.
Per tale motivo, il legislatore regionale ha ecceduto i limiti di competenza di cui all'art. 43 dello statuto speciale della Valle d'Aosta, approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, che conferisce alla regione la potestà legislativa in materia di «controllo sugli atti» degli enti locali (da esercitare peraltro «in armonia con i princìpi delle leggi dello Stato»), legiferando in materia di giurisdizione contabile, riservata al legislatore statale.
Né a tali conclusioni contraddice la disposizione di cui all'art. 32, comma secondo, della legge impugnata: mentre la norma di cui al precedente comma primo si riferisce al giudizio di conto, attribuito alla Commissione, la norma di cui al comma secondo si limita unicamente a prevedere che la commissione «segnalerà ai competenti organi giurisdizionali contabili gli eventuali casi di responsabilità dei contabili e degli amministratori».
In questa si prende in esame una ipotesi diversa da quella del giudizio di conto (che ha ad oggetto l'accertamento della correttezza della gestione nella sua globalità e che è giudizio «necessario») e si ha riferimento esclusivamente all'evidenziarsi di specifiche fattispecie da cui possa essere derivato un danno erariale, per le quali il legislatore regionale si pone - giustamente - l'opportunità della loro segnalazione alla procura della Corte che, altrimenti, non avrebbe modo di conoscerne: tutto ciò, quindi, attiene al giudizio di responsabilità contabile o amministrativo, che ha ad oggetto uno specifico comportamento lesivo e che è subordinato all'iniziativa del procuratore generale. È perciò che non è esatto ritenere che l'anzidetto comma secondo sarebbe inteso semplicemente a trasformare il giudizio di conto da necessario in eventuale, subordinandolo alla iniziativa dell'organo locale di controllo (il che, peraltro, sarebbe egualmente illegittimo - come è stato rilevato nella sentenza della Corte costituzionale n. 114/1975 - in quanto l'operatività dell'organo giurisdizionale non potrebbe essere condizionata alla volontà dell'organo di controllo).
In realtà, la volontà del legislatore regionale è chiaramente intesa, come si è detto, a sottrarre del tutto al giudice contabile la pronuncia sui conti, che ne accerta la regolarità e ne pone in rilievo i risultati, secondo le diverse voci contabili (riscossioni, pagamenti, fondo o deficit di cassa, residui) così come disposto dagli articoli 289, ultimo comma, del testo unico della legge comunale e provinciale approvato con il regio decreto 3 marzo 1934, n. 383, e 226 del regolamento di esecuzione, approvato con regio decreto 12 febbraio 1911 n. 297.
Si può, quindi, concludere che le norme di cui agli articoli 30, 31 e 32 sottraggono in via definitiva i conti degli enti locali alla regione della Valle d'Aosta al giudizio necessario di conto; come tali, oltrepassano i limiti della potestà legislativa riservata alla regione.
Ma, a parte la questione della riserva legislativa, c'è da considerare, in via più generale, che mentre la sottrazione «temporanea» dei conti al giudizio necessario di conto - motivata da ragioni di eccezionale necessità o urgenza come quelle dovute agli eventi bellici o quelle che sottostando alla legge n. 42 del 27 febbraio 1978, può non risultare in contrasto con la Costituzione, la sottrazione in via permanente delle gestioni in argomento all'obbligo del rendiconto dinanzi al giudice contabile è stata già ritenuta illegittima dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 114 con riferimento agli enti locali della regione Trentino-Alto Adige.
Come è affermato nella citata decisione, «è principio generale del nostro ordinamento che il pubblico denaro proveniente dalla generalità dei contribuenti e destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni debba essere assoggettato alla garanzia costituzionale della correttezza della sua gestione, garanzia che si attua con lo strumento del rendiconto giudiziale».
Del resto, deve osservarsi che - pur riconoscendo che nella delicata e importante materia sussiste l'esigenza di un intervento del legislatore ordinario rivolto ad informare la normativa a criteri di maggiore razionalità (in armonia con i princìpi di autonomia espressi dalla Costituzione) e ad adeguare le strutture del giudice contabile alle esigenze di una maggiore tempestività ed incisività delle funzioni non pare dubbio che l'obbligo della presentazione dei conti relativi a gestioni di pubblico denaro al giudice contabile (posto in posizione di estraneità rispetto agli interessi particolari coinvolti) corrisponda all'interesse della generalità dei cittadini alla correttezza delle gestioni.
L'esperienza di questi anni in cui hanno funzionato i diversi comitati o commissioni di controllo dimostra - tra l'altro - che assai difficilmente o addirittura mai pervengono al magistrato contabile segnalazioni relative a irregolarità contabili ed amministrative.
In più, è da considerare che la validità dell'istituto del giudizio necessario di conto ha trovato, sia pure indiretta, conferma nella recente legge 27 febbraio 1978, n. 43: infatti, la sanatoria di cui all'art.2, comma secondo, che fornisce testimonianza dalle conseguenze derivanti dalla elusione, assai diffusa, da parte di tesorieri ed amministratori , dell'obbligo di rendere il conto del riscosso e della spesa agli stessi Consigli comunali o provinciali; (oltre che al giudice contabile), - norma primaria di garanzia della correttezza della gestione - estesa alla fase giurisdizionale (secondo l'interpretazione più aderente ai lavori parlamentari) - è stata limitata all'esercizio 1976 (confermandosi così per il futuro l'istituto del conto giudiziale) ed è stata motivata dalla esigenza di consentire alla Corte dei conti per il futuro (confr. atti del Senato) condizioni di un più efficace funzionamento.
Evidentemente, le norme regionali, per questa parte, non sono in armonia con la citata legge sul risanamento della finanza locale, così come sono in contrasto con altre disposizioni statuali, quali l'art. 310 del testo unico della legge comunale e provinciale e 44 del testo unico delle leggi della Corte dei conti approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, da cui si desume il principio generale della obbligatorietà della resa del conto dinanzi al giudice contabile, per tutti coloro che gestiscono pubblico denaro.
Non può, infine, non rilevarsi che la particolarità della disciplina introdotta in favore dei tesorieri e degli amministratori della Valle d'Aosta delle anzidette norme determina una disparità di trattamento rispetto ai tesorieri ed agli amministratori di tutto il restante territorio nazionale e ciò in contrasto con il principio di eguaglianza contenuto nell'art. 3 della Costituzione.
P. Q. M.
Il magistrato relatore; visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione della questione di legittimità costituzionale degli articoli 30, 31 e 32 della legge della regione Valle d'Aosta 15 maggio 1978, n. 11, in relazione agli articoli 43 dello statuto speciale della Valle d'Aosta, approvato con legge costituzionale. 26 febbraio 1948 n. 4, e 3 comma primo, della Costituzione, nella parte in cui sono dettate norme che incidono sul procedimento giurisdizionale della resa del conto sugli enti locali e sul contenuto della giurisdizione contabile;
Sospende il giudizio;