Ricorso dello Stato per legittimità costituzionale n. 75 del 28 giugno 2019

N. 75 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 giugno 2019

(GU n.34 del 21-8-2019)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 giugno 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione finanziario della Regione per il triennio 2019/2021 Rideterminazione delle risorse destinate alla finanza locale Posticipazione al 31 maggio 2019 del termine di approvazione del rendiconto della gestione dell'esercizio finanziario 2018 Salvaguardia dell'efficacia dei contratti e delle convenzioni stipulati e in essere alla data di entrata in vigore della legge regionale 27 marzo 2019, n. 1 - Esclusione dal calcolo del limite percentuale massimo previsto della spesa destinata all'impiego, con contratti di lavoro flessibile, di personale addetto ai servizi domiciliari per persone in condizioni di fragilita' e all'utilizzo di lavoratori socialmente utili.

- Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 24 aprile 2019, n. 4 (Primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione finanziario della Regione per il triennio 2019/2021. Modificazioni di leggi regionali), art. 6, commi 6 e 7.

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

Contro la Regione Valle d'Aosta, in persona del suo Presidente pro tempore, per la declaratoria della illegittimita' costituzionale dell'art. 6, commi 6 e 7 della legge della Regione Valle d'Aosta n. 4 del 24 aprile 2019, recante «Primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione finanziario della Regione per il triennio 2019/2021. Modificazioni di leggi regionali», pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Valle d'Aosta n. 19 del 30 aprile 2019, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 19 giugno 2019, per contrasto con l'art. 2 dello Statuto della Valle d'Aosta e con l'art. 117, comma 2, lettere e) e comma 3 della Costituzione, nonche' con il decreto legislativo n. 118/2011, e in particolare l'art. 18, comma 1, lettera b), e l'art. 9, comma 28 del decreto-legge n. 78/2010 quali norme interposte.

F a t t o

In data 30 aprile 2019 e' stata pubblicata, sul n. 19 del Bollettino Ufficiale della Regione Valle d'Aosta, la legge Regionale n. 4 del 24 aprile 2019, intitolata «Primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione finanziario della Regione per il triennio 2019/2021. Modificazioni di leggi regionali».

Alcune delle disposizioni di detta Legge, come meglio si andra' a precisare in prosieguo, eccedono dalle competenze regionali, sono violative di previsioni statutarie e costituzionali, ed invadono illegittimamente le competenze dello Stato; si deve pertanto procedere con il presente atto alla loro impugnazione, affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale con conseguente annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in punto di

D i r i t t o

1. La legge della Regione Valle d'Aosta n. 4 del 24 aprile 2019,recante «Primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione finanziario della Regione per il triennio 2019/2021. Modificazioni di leggi regionali», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Valle d'Aosta n. 19 del 30 aprile 2019, ha introdotto un variegato complesso di disposizioni in materia di tributi, entrate e spese, operando sul bilancio di previsione della Regione anche attraverso la modificazione di previgenti disposizioni legislative.

In particolare, l'art. 6 della legge ha provveduto alla «rideterminazione delle risorse destinate alla finanza locale», con interventi sulla legge regionale n. 19/2012, cosi' testualmente disponendo, per quanto qui interessa, ai commi 6 e 7: «6. Ai sensi dell'art. 29, comma 1, della legge regionale 11 dicembre 2015, n. 19 (Legge finanziaria per gli anni 2016/2018), il termine di approvazione del rendiconto della gestione dell'esercizio finanziario 2018 e' posticipato al 31 maggio 2019. 7. Fermo restando quanto stabilito dall'art. 6, comma 5-bis, della L.R. 12/2018, resta salva l'efficacia dei contratti e delle convenzioni stipulati e in essere alla data di entrata in vigore della legge regionale 27 marzo 2019, n. 1 (Modificazioni alla legge regionale 24 dicembre 2018, n. 12 (Legge di stabilita' regionale per il triennio 2019/2021), e altre disposizioni urgenti). Resta comunque esclusa dal calcolo del limite percentuale massimo di cui all'art. 6, comma 5-bis, della L.R. 12/2018 la spesa destinata all'impiego, con contratti di lavoro flessibile, di personale addetto ai servizi domiciliaci, semiresidenziali e residenziali per persone anziane e non autosufficienti o in condizioni di fragilita' e all'utilizzo di lavoratori socialmente utili».

Le disposizioni cosi' introdotte sono viziate da patente illegittimita' costituzionale, incidendo nella competenza esclusiva statale e devono pertanto essere dichiarate incostituzionali sulla base delle considerazioni che seguono.

2. Il comma 6 della disposizione che si impugna, come visto,differisce «il termine di approvazione del rendiconto della gestione dell'esercizio finanziario 2018».

Orbene, cosi' provvedendo il Legislatore regionale ha illegittimamente inciso nella materia del «sistema tributario e contabile dello Stato» devoluta dall'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, alla competenza esclusiva statale.

La materia e' infatti regolata dal Legislatore statale a mezzo del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, espressamente intitolato «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42», che pone i principi contabili generali omogenei cui tutte le Regioni - incluse le Regioni a Statuto speciale - e gli Enti locali devono uniformarsi (cfr. articoli 1, 2 e 3, decreto legislativo cit.); esso costituisce in questo contesto norma interposta ai fini del giudizio di costituzionalita'.

La problematica e' ben nota a codesta Corte Ecc.ma, che ha piu' volte chiarito che «l'armonizzazione dei bilanci pubblici e' una competenza esclusiva dello Stato, che non puo' subire deroghe territoriali, neppure all'interno delle autonomie speciali costituzionalmente garantite» (Corte Cost., sentenza n. 80/2017), a nulla rilevando la esistenza di una potesta' regionale (provinciale, nel caso della sentenza ora citata, che riguardava la Provincia Autonoma di Bolzano) - trova il suo limite esterno nella legislazione statale ed europea in materia di vincoli finanziari, nella determinazione delle procedure di programmazione e contabili degli enti locali insistenti sul proprio territorio, poiche' la potesta' di esprimere nella contabilita' di tali enti locali le peculiarita' connesse e conseguenti all'autonomia costituzionalmente garantita alla Regione «trova il suo limite esterno nella legislazione statale ed europea in materia di vincoli finanziari (in tal senso, la sentenza n. 6 del 2017, riferita alla Regione autonoma Sardegna)».

La detta armonizzazione e' resa indispensabile dalla stretta relazione funzionale che intercorre tra la stessa, il coordinamento della finanza pubblica, l'unita' economica della Repubblica e la osservanza degli obblighi economici e finanziari imposti dalle istituzioni europee. «In tale contesto «occorre ricordare che l'armonizzazione dei bilanci pubblici e' finalizzata a realizzare l'omogeneita' dei sistemi contabili per rendere i bilanci delle amministrazioni aggregabili e confrontabili, in modo da soddisfare le esigenze informative connesse a vari obiettivi quali la programmazione economico-finanziaria, il coordinamento della finanza pubblica, la gestione del federalismo fiscale, le verifiche del rispetto delle regole comunitarie, la prevenzione di gravi irregolarita' idonee a pregiudicare gli equilibri dei bilanci» (sentenza n. 184 del 2016). In sostanza, senza l'uniformita' dei linguaggi assicurata dall'armonizzazione dei conti pubblici a livello nazionale non sarebbe possibile alcun consolidamento della finanza pubblica allargata, il quale - essendo una sommatoria dei singoli bilanci delle amministrazioni pubbliche - non puo' che avvenire in un contesto espressivo assolutamente omogeneo» (Corte Cost. cit.).

3. Ora, il decreto legislativo n. 118/2011 ha previsto, all'art. 18 (Termini di approvazione dei bilanci), un termine diverso da quello posto dalla norma che si impugna, prescrivendo, al primo comma, che «1. Le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 1, approvano: a) il bilancio di previsione o il budget economico entro il 31 dicembre dell'anno precedente; b) il rendiconto o il bilancio di esercizio entro il 30 aprile dell'anno successivo. Le regioni approvano il rendiconto entro il 31 luglio dell'anno successivo, con preventiva approvazione da parte della giunta entro il 30 aprile, per consentire la parifica delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti; c) il bilancio consolidato entro il 30 settembre dell'anno successivo».

Non sembra dubitabile che la posticipazione del termine costituisca proprio un vulnus a quella esigenza di uniformita' e armonizzazione sulla quale ci si e' in precedenza soffermati.

Ne' potrebbe obiettarsi che la difformita' con la norma statale ha natura solo formale, ed e' quindi nella sostanza irrilevante.

Nel caso esaminato con la sentenza n. 80/2017 sopra richiamata la Corte Ecc.ma si e' trovata a valutare la rilevanza di una modifica del (diverso) termine per la presentazione del bilancio di previsione: ma sembra che i principi ivi affermati trovino piena applicazione anche nel caso in esame.

Osserva, invero, la Corte che «la deroga al termine generale previsto dal decreto legislativo n. 118 del 2011 non costituisce uno scostamento meramente formale poiche' «la norma interposta - pur contenuta nel decreto di armonizzazione dei bilanci - per effetto delle strette interrelazioni tra i principi costituzionali coinvolti e' servente al coordinamento della finanza pubblica, dal momento che la sincronia delle procedure di bilancio e' collegata alla programmazione finanziaria statale e alla redazione della manovra di stabilita', operazioni che presuppongono da parte dello Stato la previa conoscenza di tutti i fattori che incidono sugli equilibri complessivi e sul rispetto dei vincoli nazionali ed europei» (sentenza n. 184 del 2016)».

Evidente apparendo in conclusione la violazione della norma interposta (art. 18, decreto legislativo n. 118/2011), e, pertanto, della competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, sembra che l'art. 6 comma 6 della L.R. n. 4/2019 della Regione Valle d'Aosta debba essere dichiarato incostituzionale.

4. A non diversa conclusione sembra si debba giungere anche peril successivo comma 7 del medesimo articolo.

Come sopra rammentato, con quella norma il Legislatore regionale ha inteso far salva «l'efficacia dei contratti e delle convenzioni stipulati e in essere alla data di entrata in vigore della legge regionale 27 marzo 2019, n. 1 (Modificazioni alla legge regionale 24 dicembre 2018, n. 12 (Legge di stabilita' regionale per il triennio 2019/2021), e altre disposizioni urgenti). Resta comunque esclusa dal calcolo del limite percentuale massimo di cui all'art. 6, comma 5-bis, della L.R. 12/2018 la spesa destinata all'impiego, con contratti di lavoro flessibile, di personale addetto ai servizi domiciliari, semiresidenziali e residenziali per persone anziane e non autosufficienti o in condizioni di fragilita' e all'utilizzo di lavoratori socialmente utili».

La disposizione si pone tuttavia in contrasto con l'art. 2 dello Statuto della Valle d'Aosta e l'art. 117 comma 3 della Carta costituzionale.

5.Va premesso che la legge regionale n. 1/2019 (art. 1, comma 4), che introduce all'art. 6 della L.R. n. 12/2018 il citato comma 5-bis e' stata gia' oggetto di impugnativa da parte del Governo (R.R. n. 67/2019) nella parte in cui ha previsto la possibilita', per gli enti locali, di avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con co.co.co. nel limite del 70% della media della spesa sostenuta nel triennio 2007/2009.

E, invero, l'art. 9, comma 28 del decreto-legge n. 78/2010, nell'ottica del contenimento delle spese in materia di impiego pubblico, prevede degli stringenti limiti alla possibilita' da parte del datore di lavoro pubblico di avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, ponendo il limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalita' nell'anno 2009. Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonche' al lavoro accessorio di cui all'art. 70, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni, non puo' essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalita' nell'anno 2009. Per le amministrazioni che nell'anno 2009 non hanno sostenuto spese per le finalita' previste ai sensi del comma 28 - conclude la norma all'ultimo capoverso -, il limite di cui al primo periodo e' computato con riferimento alla media sostenuta per le stesse finalita' nel triennio 2007-2009.

Le disposizioni di cui al comma 28 «costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale».

Dalla verifica dei dati relativi al costo per il lavoro flessibile sostenuto dalla regione Valle d'Aosta nel 2009, non risultava che la stessa avesse sostenuto tali tipologie di spese, e doveva pertanto essere escluso che rientrasse nella possibilita' di avvalersi della previsione contenuta all'ultimo capoverso dell'art. 9, comma 28 del DL n. 78/2010, ossia della facolta' di utilizzare come parametro di riferimento la media delle spese sostenute per il personale a tempo determinato o con convenzioni e co.co.co nel triennio 2007-2009. Inoltre, ove si fosse consentita l'applicazione della disposizione regionale in esame, ne sarebbero conseguiti maggiori oneri per la Regione, dato che, dai calcoli effettuati sui dati estratti dal conto annuale, il 70% della media della spesa sostenuta nel triennio 2007/2009 risultava maggiore rispetto al 50% della spesa sostenuta per le stesse finalita' nel 2009.

Ai sensi del combinato disposto di cui agli articoli 5, comma l, lettera a) e 22, comma 8, del decreto legislativo n. 75/2017, che hanno introdotto il comma 5-bis all'art. 7, del decreto legislativo 165/2001, e' stato inoltre fatto divieto alle amministrazioni pubbliche di stipulare i contratti di collaborazione coordinata e continuativa a decorrere dal 1° luglio 2019.

Sulla base delle considerazioni ora brevemente riassunte, l'art. 1, comma 4 della L.R. n. 1/2019 veniva dunque impugnato per contrasto con la potesta' legislativa statale in materia di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.

6. Atteso che la disposizione oggi in esame ribadisce l'efficacia e validita' della norma gia' a suo tempo impugnata, i medesimi vizi, in via derivata, riguardano oggi l'art. 6, comma 7 della legge n. 4/19, che deve pertanto essere conseguentemente impugnato per violazione delle norme di coordinamento della finanza pubblica poste dallo Stato (art. 117, comma 3, Cost.).

La norma viola poi la previsione dell'art. 2 dello Statuto della Regione autonoma Valle d'Aosta (Legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), che, tanto nell'ipotesi di competenza legislativa esclusiva, quanto in quella di competenza concorrente, pone comunque limiti alla stessa (che deve esercitarsi «in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali nonche' delle norme findamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica»). Detti principi, come visto, sono posti dall'art. 9, comma 28 del decreto-legge n. 78/2010, che costituisce, nel contesto, la norma interposta che e' stata violata. Conclusivamente, anche il comma 7 dell'art. 6 della legge n. 4/2019 della Regione Valle d'Aosta dovra' essere dichiarato illegittimo ed annullato.

P. Q. M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente annullare, l'art. 6, commi 6 e 7 della legge della Regione Valle d'Aosta n. 4 del 24 aprile 2019, recante «Primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione finanziario della Regione per il triennio 2019/2021. Modificazioni di leggi regionali», pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Valle d'Aosta n. 19 del 30 aprile 2019, come da delibera del Consiglio dei ministri in data 19 giugno 2019, per contrasto con l'art. 2 dello Statuto della Valle d'Aosta e con l'art. 117, comma 2, lettere e) e comma 3 della Costituzione, nonche' con il decreto legislativo n. 118/2011 (in particolare l'art. 18, comma 1, lettera b), e con l'art. 9, comma 28 del decreto-legge n. 78/2010, quali norme interposte.

Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:

1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 19 giugno 2019;

2. copia della legge regionale impugnata;

3. rapporto del Dipartimento degli affari regionali.

Con ogni salvezza.

Roma, 26 giugno 2019

L' Avvocato dello Stato: Salvatorelli