Ricorso dello Stato per legittimitą costituzionale n. 76 del 9 agosto 2005

N. 76 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 agosto 2005.

(GU n. 37 del 14.09.2005 )

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 agosto 2005 (del Presidente del Consiglio dei ministri)

Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Valle d'Aosta - Disposizioni in materia di controllo sulla gestione finanziaria della Regione e degli enti da essa dipendenti - Istituzione della Autorita' di vigilanza sulla gestione finanziaria presso il Consiglio regionale - Individuazione dei relativi compiti - Ricorso dello Stato - Denunciata violazione della normativa statale che attribuisce alla Corte dei Conti il controllo successivo di gestione - Esorbitanza dalla potesta' statutaria della Regione - Violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica - Violazione del principio di leale collaborazione.

- Legge della Regione Valle d'Aosta 19 maggio 2005, n. 10, intero testo, in particolare artt. 1, 2 e 10.

- Costituzione, artt. 117, comma terzo, 119, comma secondo; Statuto Regione Valle d'Aosta artt. 2, comma primo, lett. a) e b) e 3, comma primo, lett. f); legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; legge 5 giugno 2003, n. 231 art. 7, comma 7.

Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Valle d'Aosta - Disposizioni in materia di controllo sulla gestione finanziaria della Regione e degli enti da essa dipendenti - Istituzione della Autorita' di vigilanza sulla gestione finanziaria presso il Consiglio regionale - Individuazione dei relativi compiti - Ricorso dello Stato - Denunciata violazione della normativa statale che attribuisce alla Corte dei conti il controllo successivo di gestione nei confronti dei Comuni, e dei loro enti ed aziende strumentali - Esorbitanza dalla potesta' statutaria della Regione - Illegittima compressione dell'autonomia degli enti in questione - Violazione del principio di equiordinazione.

- Legge della Regione Valle d'Aosta 19 maggio 2005, n. 10, intero testo, in particolare artt. 1, 2 e 10.

- Costituzione, art. 114; Statuto Regione Valle d'Aosta artt. 2, comma primo, lett. a) e b) e 3, comma primo, lett. f).

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato;

Contro Regione Valle D'Aosta, in persona del presidente pro tempore.

1. - Con legge 19 maggio 2005 n. 10, pubbl. nel B.U.R. 7 giugno 2005 n. 23, recante «Disposizioni in materia di controllo sulla gestione finanziaria e istituzione della relativa Autorita' di vigilanza», la Regione Valle d'Aosta ha dettato disposizioni per l'istituzione ed il funzionamento dell'Autorita' di vigilanza sulla gestione finanziaria, in dichiarata «attuazione del combinato disposto degli artt. 2, primo comma, lett. a) e b) e 3, primo comma, lett. f) della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta) e 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 (modifiche ai tit. V della parte seconda della Costituzione) e al fine di assicurare il controllo sulla corretta gestione delle risorse collettive da parte della regione, degli enti locali, dei loro enti ed aziende strumentali in qualsiasi forma costituiti» (art. 1).

Con l'art. 2 della legge si e' provveduto pertanto alla istituzione «presso il Consiglio regionale» della predetta Autorita', definita come «organo imparziale che opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione», dotata di autonomia funzionale e organizzativa (come da successivo artt. 9) e composta di tre membri nominati dal medesimo Consiglio, «per la verifica della correttezza della gestione finanziaria, con particolare riguardo ai criteri di efficacia, efficienza ed economicita', della regione e degli altri enti» sopraindicati.

Negli articoli 4 e 5 sono disciplinate la durata in carica (cinque anni) dell'Autorita' e le cause ostative alla nomina e di incompatibilita' per i suoi componenti, entro i successivi articoli 6, 7 e 8 regolano la accettazione della nominale dimissioni e la decadenza degli stessi.

L' art. 10 della legge individua puntualmente i compiti assegnati alla istituita Autorita' precisando che, «nell'ambito dell'attivita' di verifica di cui all'art. 2 e nel rispetto della natura collaborativa del controllo esercitato, spetta all'Autorita' nei confronti della regione e degli altri enti di cui all'art. 2: a)verificare la corretta gestione finanziaria; b) verificare la correttezza della gestione dei cofinanziamenti regionali per interventi sostenuti con fondi europei; c) formulare, a richiesta degli organi collegiali..... osservazioni sull'efficace ed efficiente gestione di procedure amministrative di particolare rilevanza e di interesse generale, riferendo tempestivamente sugli esiti dell'attivita' svolta agli enti richiedenti, anche al fine di stimolare processi di autocorrezione. Spetta altresi' all'Autorita': a) valutare la realizzazione degli obiettivi previsti dalla legislazione e dai settori programmatrici evidenziati nel bilancio della regione; b) verificare la regolare tenuta della contabilita' e la puntuale rilevazione dei fatti di gestione nelle scritture contabili della Regione; c) verificare l'attuazione, da parte della regione e degli enti locali, della disciplina relativa al patto di stabilita' interno previsto dalla normativa statale e regionale vigente». Come precisa il successivo art. 17, le attivita' di verifica non si estendono peraltro agli atti del Consiglio regionale e dei suoi organi interni destinati all'esercizio dell'autonomia funzionale e organizzativa riconosciuta dallo Statuto speciale e dal regolamento interno del Consiglio.

L'art. 11 attribuisce all'Autorita' il potere di acquisizione di notizie, informazioni e, documenti utili all'espletamento dei compiti di cui al precedente art. 10, nei confronti degli uffici della Regione e degli altri enti di cui all'art. 1; mentre il successivo art. 12 prevede che l'Autorita' ha l'obbligo di riferire annualmente, entro il 31 marzo e con invio di apposita relazione, sugli esiti dei

controlli al Consiglio regionale ed ai Consigli dei comuni e delle comunita' montane.

I restanti articoli della legge contengono disposizioni «complementari» in ordine ai copensi spettanti ai componenti l'Autorita', alla dotazione organica e strumentale, alle spese di

funzionamento ed alla copertura finanziaria.

2. - Tale legge e' peraltro da ritenere costituzionalmente illegittima, in relazione ai parametri e per le ragioni di seguito esposte e pertanto il Governo, ai sensi dell'art. 127 Cost. e giusta la delibera del Consiglio dei ministri che si produce sub 1, la impugna chiedendo che ne venga dichiarata la illegittimita' costituzionale sulla base dei seguenti.

M o t i v i

1. - Violazione degli articoli 117, comma 3 e 119, comma 2 Cost., nonche' degli articoli 2, comma 1, lett. a) e b) e 3, comma 1, lett. f) della legge Cost. 26 febbraio 1948, n. 4 - Statuto speciale per la Valle d'Aosta e dell'art. 10 della legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3. Violazione dei principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.

Come si evince chiaramente dalle disposizioni richiamate nella premessa (in particolare, artt. 1, 2 e 10), con la qui impugnata l.r. n. 10 la Regione Valle d'Aosta ha, nell'istituire l'Autorita' di vigilanza sulla gestione finanziaria della stessa regione e degli altri enti locali e strumentali - organismo costituito «presso il Consiglio» regionale ed i cui componenti sono dal medesimo nominati - inteso attribuire la stessa una generalizzata (con le sole eccezioni di cui all'art. 17 della legge) funzione di controllo sulla gestione dell'attivita' regionale e dei predetti enti - la cui natura «collaborativa» e' sottolineata nell'incipit dell'art. 10 - nella prospettiva, che e' connotato proprio del «controllo di gestione», della verifica e della valutazione complessiva della economicita' e della efficienza dell'azione amministrativa e dell'efficacia dei servizi erogati, in riferimento ai risultati conseguiti rispetto agli obiettivi programmati e tenendo conto delle procedure e dei mezzi utilizzati per il loro raggiungimento: e, in coerenza a tale finalita', la Autorita' e' stata dotata di poteri di acquisizione delle informazioni delineati nel ricordato art. 11 ed e' tenuta a relazionare periodicamente i Consigli della Regione, delle comunita' e delle comunita' montane degli esiti del controllo effettuato (art. 12 legge).

Il controllo successivo sulla gestione - per il suo oggetto (non i singoli atti amministrativi, ma l'attivita' amministrativa nel suo concreto e complessivo svolgimento), il suo contenuto (in quanto da eseguirsi non gia' in rapporto a parametri di stretta legittimita', ma in riferimento ai risultati effettivamente raggiunti collegati agli obiettivi programmati, considerando le procedure ed i mezzi utilizzati per il loro raggiungimento) e la sua finalita' (che e' quella di favorire in funzione collaborativa una maggiore funzionalita' della pubblica amministrazione attraverso la valutazione complessiva della economicita/efficienza della sua azione e dell'efficacia dei servizi erogati) - si inquadra indiscutibilmente nel coordinamento della finanza pubblica unitariamente considerata - e della quale partecipano anche le regioni comprese quelle a statuto speciale (sent. n. 425/04) - i cui principi postulano una applicazione uniforme per tutte le pubbliche amministrazioni, ivi comprese anche quelle regionali e degli altri enti pubblici locali.

In tale prospettiva, va considerata la disciplina introdotta dall'art. 3 della legge n. 20/1994 - la cui coerenza con il disegno costituzionale della pubblica amministrazione e' stata reiteratamente ritenuta dalla Corte (sent. n. 29/1995; n. 470/1997) - articolata su due tratti fondamentali e caratterizzanti, l'uno costituito dalla applicazione tendenzialmente uniforme a tutte le pubbliche amministrazioni (anche regionali e locali) delle nuove regole cosi' poste «proprio in ragione del fine ultimo dell'introduzione in forma generalizzata del controllo sulla gestione», e l'altro dalla scelta dell'imputazione soggettiva del controllo in questione alla Corte dei conti in considerazione del ruolo che detto Istituto e' venuto assumendo nel tempo, come organo posto al servizio dello Stato-comunita', quale garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico (sent. n. 470/1997 cit.).

Ai sensi del comma 3 del vigente art. 117 (e come e' confermato dal comma 2 del successivo art. 119) il coordinamento della finanza pubblica costituisce materia di legislazione concorrente, in cui e' riservata alla legislazione dello Stato la determinazione dei principi fondamentali nell'ambito e nel rispetto dei quali puo' legittimamente esplicarsi la potesta' legislativa delle regioni: ma da tali e sovraricordati principi fondamentali di coordinamento della unitaria finanza pubblica in tema di controllo sulla gestione, si e' profondamente discostata la legge regionale qui in esame in quanto in particolare, essa istituisce «presso il Consiglio regionale» la predetta Autorita' di vigilanza limitatamente alla gestione finanziaria degli organi e degli uffici della Regione autonoma Valle d'Aosta e degli altri enti indicati nel suo art. 1 (art. 2) ed attribuisce alla stessa (in via esclusiva, in difetto di qualsiasi riferimento nella legge regionale alla Corte dei conti e comunque di qualsiasi previsto raccordo funzionale, con la stessa o una sua Sezione) funzioni e compiti di controllo di gestione (art. 10) che invece sono dalla legge statale riferiti, con portata generalizzata per tutte le amministrazioni, unicamente alla Corte dei conti, nella evidenziata sua veste di garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del complessivo ed unitario settore pubblico.

D'altronde, l'art. 7, comma 7 della legge 5 giugno 2003 n. l31, contenente disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale, n. 32 del 2001, esplicitamente prevede che la Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province, citta' metropolitane e regioni in relazione al patto di stabilita' interna ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla comunita' e che le sezioni regionali di controllo della stessa Corte verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio o di programma, secondo la rispettiva, competenza, nonche' la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni, riferendo sull'esito dei controlli ai consigli degli enti controllati: in tal modo chiarendo e confermando la centralita' del ruolo del controllo generalizzato sulla gestione affidato alla Corte dei conti. E' ben vero che lo stesso comma 7 aggiunge poi che «resta ferma la potesta' delle Regioni a statuto speciale, nell'esercizio della loro competenza, di adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette finalita»: ma e' altrettanto vero ed indubbio che la cosi' prevista riserva di potesta' legislativa delle regioni ad autonomia speciale presuppone («nell'ambito delle rispettive competenze») una esistente competenza legislativa regionale in materia di coordinamento della finanza pubblica e del relativo controllo finanziario - competenza che la Regione Valle d'Aosta, in base al proprio Statuto ed alle relative norme di attuazione, non ha, in particolare, come or si esporra', neppure, in base all'art. 2, comma 1, lett. a) e b) e all'art. 3, comma 1, lett. f), dello Statuto - e comunque concerne solamente la introduzione di «particolari discipline» che non possono estendersi sino alla «sostituzione» della Corte dei conti e quindi alla esclusione della stessa dall'esercizio della funzione di controllo della corretta gestione delle risorse collettive e quindi di garanzia dell'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva.

In tal senso ha invece provveduto, con la legge qui impugnata (in particolare nei suoi articoli 1, 2 e 10, oltre che con le conseguenti norme collegate) la Regione Valle d'Aosta - nell'istituire la predetta Autorita' di vigilanza e nell'attribuirle i ricordati suoi «compiti che chiaramente si sovrappongono alle funzioni del controllo proprie della Corte dei conti, le cui competenze non sono in alcun modo fatte salve: per di piu' con una iniziativa del tutto unilaterale che deliberatamente ignora - in violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni ribadito anche nell'art. 120 Cost. - la avanzata elaborazione in sede di Commissione paritetica tra lo Stato e la Regione Val d'Aosta ex art. 48-bis dello Statuto speciale di una specifica norma integrativa delle norme di attuazione dello Statuto stesso, volta a prevedere proprio la istituzione di sezione regionale di controllo della Corte dei conti nella Regione e l'esercizio da parte della stessa del controllo sulla gestione delle amministrazioni, regionale e locali.

Ne' la pur esercitata potesta' legislativa regionale puo' trovare costituzionalmente legittimo fondamento - come pur pretenderebbe l'art. 1 della impugnata legge n. 10 - nell'art. 2, comma 1, lett. a) e b) e nell'art. 3, comma 1, lett. f) della legge Cost. n. 4/1948, contenente lo Statuto speciale della Regione Val d'Aosta e neppure nell'art. l0 della legge Cost. n. 3/2001, disposizioni anche delle quali va pertanto comunque denunciata la violazione.

Invero, quanto alla richiamata clausola di salvaguardia di cui all'art. 10 della legge Cost. n. 3/2001, e' agevole rilevare che, in base alla medesima, l'applicabilita' alle regioni a statuto speciale delle disposizioni della stessa legge che «prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite» postula che le regioni, originarie abbiano acquisito potesta' piu' ampie in determinati ambiti materiali: tra i quali non si colloca certamente quello del coordinamento della finanza pubblica nel quale lo Stato aveva e conserva (art. 117, comma 3 Cost.) potesta' di disciplina generale attraverso la emanazione dei principi fondamentali, nel rispetto dei quali va in ogni caso esercitata la potesta' legislativa regionale.

Quanto, poi, ai pur richiamati art. 2, comma 1, lett. a) e b) e 3 comma 1, lett. f) dello Statuto, e' altrettanto agevole osservare, da un lato, che l'art. 2, attribuisce alla regione la potesta' normativa nelle materie (tra l'altro) dell'ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del personale nonche' dell'ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni, materie che, per tale loro definito oggetto, non attengono in alcun modo al coordinamento della finanza pubblica e nulla in realta' rilevano ai fini di fondare la prevista istituzione dell'Autorita' di vigilanza e la attribuzione alla stessa del qui contestato controllo sulla gestione della regione e degli enti indicati nell'art. 1 della legge n. 10 in difformita' rispetto ai principi fondamentali in proposito della legislazione statale; e, d'altro lato, che l'art. 3 dello Statuto speciale, nel prevedere la potesta' regionale di emanare in, autonomia con la Costituzione .... norme legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica» anche in materia di finanze regionali e comunali, non consente certamente al legislatore regionale di introdurre forme di controllo finanziario sulle amministrazioni, regionale e locali, in difformita' rispetto ai principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, dalla Costituzione riservati allo Stato e risultanti dalla legislazione statale.

2. - Violazione dell'art. 114 Cost. e degli artt. 2, comma 1, lett. a) e b) e 3, comma 1, lett. f) della legge Cost. 26 febbraio 1948, n. 4.

Come si e' gia' ricordato la l.r. n. 10, in particolare nei suoi articoli 1, 2 e 10, nell'istituire la predetta Autorita' di vigilanza, costituita presso il Consiglio regionale e i cui componenti sono nominati dal medesimo Consiglio, le attribuisce il compito del controllo sulla gestione finanziaria anche degli enti locali e quindi in specie dei comuni, e dei loro enti e aziende strumentali.

Nella parte in cui prevede siffatto controllo sugli enti locali e loro enti e aziende, strumentali da parte di tale Autorita', la legge regionale eccede comunque chiaramente dalla potesta' statutariamente riservata al legislatore regionale dall'art. 2, comma 1, lett. a) e b) e dall'art. 3, comma 1, lett. f), della legge Cost. n. 4 del 1948 - i quali, secondo quanto si e' esposto nel precedente motivo, non assegnano alla competenza legislativa primaria e tanto meno a quella integrativa del medesimo la introduzione di forme di controllo finanziario come attribuite all'istituito Organismo regionale, in «deroga» alla funzione riservata dalla legislazione statale alla Corte dei conti - e si pone altresi' in contrasto, con il cosi' modellato assoggettamento dei predetti enti locali al controllo di gestione regionale e con la correlativa compressione della loro autonomia, con il principio di equiordinazione dei soggetti pubblici che costituiscono la Repubblica enunciato dall'art. 114 Cost.

P. Q. M.

Si chiede che la Corte dichiari la illegittimita' costituzionale degli articoli 1, 2 e 10 e delle altre disposizioni con tali articoli collegate della legge regionale Valle d'Aosta 19 maggio 2005, n. 10.

Si produce la delibera dd. 29 luglio 2005 del Consiglio dei ministri con allegata relazione.

Roma, addi' 1° agosto 2005

L'avvocato dello Stato: Giancarlo Mando'