Ricorso dello Stato per legittimità costituzionale n. 17 du 29 mars 2007

N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 marzo 2007.

(GU n. 16 del 18.04.2007)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 marzo 2007 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

Ambiente - Norme della Regione Valle d'Aosta - Parchi faunistici - Custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici - Requisiti per l'ottenimento dell'autorizzazione - Ricorso del Governo - Lamentata adozione da parte della Regione di misure di conservazione della fauna selvatica non autoctona, che per loro natura devono essere unitarie, lamentata ingiustificata sovrapposizione della legge regionale alla disciplina statale di attuazione della normativa comunitaria - Denunciata lesione delle attribuzioni dello Stato in materia di ambiente e di attuazione delle norme comunitarie.

- Legge della Regione Valle d'Aosta 29 dicembre 2006, n. 34, artt. 3 e 4.

- Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. s); Statuto della Regione Valle d'Aosta, art. 2, comma 1, lett. d); direttiva CE 29 marzo 1999, n. 22; d.lgs. 21 marzo 2005, n. 73.

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, negli uffici della quale in Roma, via dei Portoghesi n. 12, domicilia per legge;

Contro Regione Valle d'Aosta, in persona del presidente della regione, domiciliato per la carica presso gli uffici della Presidenza della Regione in Aosta, piazza Deffeyes n. 1 per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 3 (Requisiti) e 4 (Autorizzazioni) della legge regionale Valle d'Aosta 29 dicembre 2006, n. 34 - Disposizioni in materia di parchi faunistici - (in B.U.R. 23 gennaio 2007 n. 4) in relazione agli articoli 117, commi 1 e 2 lett. s), Cost., 2, comma 1 lett. d) della legge costituzionale 26 febbraio l948, n. 4, nonche' alla direttiva del Consiglio n. 1999/22/CE del 29 marzo 1999 - relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici - e al decreto legislativo 21 marzo 2005, n. 73 - di attuazione della direttiva 1999/22/CE relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici.

Delibera del Consiglio dei ministri 16 marzo 2007.

1. - Con la legge 29 dicembre 2006, n. 34, la Regione Valle d'Aosta da' attuazione alla direttiva del Consiglio n. 1999/22/CE (in prosieguo «la direttiva») facendo un generico riferimento «ai principi di cui al decreto legislativo» di attuazione della direttiva medesima (art. 1, comma 1).

L'art. 1 della legge regionale n. 34 del 2007 contiene: a) la indicazione del parametro normativo di riferimento (competenza: art. 2, primo comma, lett. b) dello statuto; finalita' e contenuti: d.lgs. 21 marzo 2005, n. 73 - Attuazione della direttiva 1999/22/CE relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici); b) finalita': («a) garantire il benessere e la corretta custodia degli animali; b) assicurare la sicurezza e la salvaguardia del pubblico e degli operatori; c) promuovere forme di turismo rurale ed educazione ambientale nel settore faunistico; d) potenziare il ruolo dei parchi faunistici nella conservazione della biodioversita', allo scopo di proteggere la fauna selvatica e di salvaguardare la diversita' biologica»).

Nello specifico, la legge, che consta di dieci articoli, definisce la struttura denominata parco faunistico e/o giardino zoologico (art.2), detta i criteri generali, in base ad una programmazione territoriale, per l'apertura dei parchi faunistici (art. 3) che e' subordinata all'ottenimento dell'autorizzazione da parte dell'assessore regionale competente (art. 4). La giunta regionale, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge, deve disciplinare, nel dettaglio, i requisiti relativi all'apertura dei parchi faunistici tenendo conto sia del benessere degli animali sia degli aspetti territoriali, ambientali ed organizzativi (art. 3, comma 3). Inoltre, la legge reca norme relative ai controlli (art. 5) e prevede sanzioni amministrative (art. 8) nonche' la chiusura del parco in caso di violazione delle norme contenute nella legge in trattazione (art. 6). Infine, e' prevista l'istituzione di un albo dei parchi faunistici autorizzati (art. 7) e la norma finanziaria (art. 10).

2. - La sollevata questione di costituzionalita' implica la presa in considerazione parallela della normativa comunitaria di settore (direttiva del Consiglio n. 1999/22/CE del 29 marzo 1999 relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici: in prosieguo «la direttiva»), la norma di recepimento (decreto legislativo 21 marzo 2005, n. 73 - Attuazione della direttiva 1999/22/CE relativa alla custodia degli animali selvatici nei giardini zoologici: in prosieguo «il decreto legislativo»), l'art. 117, comma 2, lett. s) in relazione al comma 1 Cost. e la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (in prosieguo lo «Statuto regionale»).

3 . - Oggetto della normativa in discorso e' la protezione dell'ambiente, che si configura come «bene unitario, che puo' essere compromesso anche da interventi minori e che va pertanto salvaguardato nella sua interezza» (sentenza n. 67 del 1992; sentenza n. 536 del 2002).

Il problema, quindi, e' di verificare se la disciplina dei parchi zoologici, oggetto della direttiva, attenga alla protezione dell'ambiente e, quindi, coinvolga la competenza costituzionale dello Stato (art. 117, commi 1 e 2, lett. s), Cost.) e la individuazione dell' ambito di intervento normativo della regione che non comprometta la salvaguardia del bene unitario (art. 2, comma 1, lett. d) e art. 51 dello statuto in relazione all' art. 11 del decreto legislativo).

4. - Le premesse della direttiva, che costituiscono parametro di riferimento per individuare la finalita' della medesima e per il corretto recepimento nell'ordinamento interno dello Stato membro, si articolano come segue:

«(1) considerando che il regolamento (CEE) n. 3626/1982 da' applicazione nella comunita', a decorrere dal 1° gennaio 1984, alla Convenzione sul commercio internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione; che l'obiettivo di tale convenzione e' quello di proteggere le specie minacciate di flora e di fauna mediante il controllo del commercio internazionale degli esemplari di tali specie;

(2) considerando che e' opportuno sostituire il regolamento (CEE) n. 3626/1982 allo scopo di accrescere la protezione delle specie di fauna e di flora selvatiche sulle quali grava la minaccia del commercio, mediante un regolamento che tenga conto delle conoscenze scientifiche acquisite dopo la sua adozione e dell'attuale struttura degli scambi; che, inoltre, la soppressione dei controlli alle frontiere interne in seguito alla realizzazione del mercato unico richiede l'adozione di misure di controllo del commercio piu' rigorose alle frontiere esterne della comunita', imponendo un controllo dei documenti e delle merci presso l'ufficio doganale frontaliero di introduzione;

(3) considerando che le disposizioni del presente regolamento non pregiudicano le misure piu' rigorose che possono essere adottate o mantenute in vigore dagli Stati membri, nel rispetto del trattato, segnatamente per quanto riguarda la detenzione di esemplari di specie contemplate dai presente regolamento;

(4) considerando che e' necessario definire criteri oggettivi per l'inclusione delle specie di flora e di fauna selvatiche negli allegati al presente regolamento;

(5) considerando che l'applicazione del presente regolamento richiede condizioni comuni per il rilascio, l'uso e la presentazione dei documenti riguardanti l'autorizzazione all'introduzione nella comunita', all'esportazione o alla riesportazione dalla comunita' di esemplari delle specie contemplate dal presente regolamento; che e' necessario adottare disposizioni specifiche sul transito di esemplari attraverso la comunita';

(6) considerando che spetta ad un organo di gestione dello Stato membro di destinazione, assistito dall'autorita' scientifica di tale Stato membro, decidere sulle domande di introduzione degli esemplari nella comunita', prendendo in considerazione qualsiasi parere del Gruppo di consulenza scientifica;

(7) considerando che e' necessario completare le disposizioni in materia di riesportazione mediante una procedura di consultazione al fine di limitare il rischio di infrazioni;

(8) considerando che, per garantire un'efficace protezione delle specie selvatiche della flora e della fauna, la commissione deve poter imporre restrizioni supplementari all'introduzione di tali specie nella comunita' e all'esportazione dalla stessa; che tali restrizioni possono essere completate a livello comunitario, per gli esemplari vivi, da restrizioni riguardanti la loro detenzione o spostamento nella comunita';

(9) considerando che e' altresi' necessario contemplare disposizioni specifiche riguardanti gli esemplari di flora e fauna selvatiche nati o allevati in cattivita' o riprodotti artificialmente, gli esemplari che sono di proprieta' personale o domestica e i prestiti, le donazioni e gli scambi di natura non commerciale fra scienziati e istituzioni scientifiche registrati;

(10) considerando che, per garantire una protezione piu' completa delle specie contemplate dal presente regolamento, e' necessario prevedere disposizioni volte a controllare nella comunita' il commercio e lo spostamento, nonche' le condizioni di sistemazione, degli esemplari in questione; che i certificati rilasciati ai sensi del presente regolamento, che concorrono al controllo di queste attivita' debbono essere disciplinati da norme comuni in materia di rilascio, validita' e utilizzazione;

(11) considerando che occorre adottare le misure necessarie per minimizzare eventuali effetti negativi sugli esemplari vivi del trasporto a destinazione, in provenienza o all'interno della comunita';

(12) considerando che, per assicurare controlli efficaci e agevolare le procedure doganali, si dovrebbero designare uffici doganali con personale qualificato incaricati di espletare le formalita' necessarie e le verifiche corrispondenti all'atto dell'introduzione nella comunita' degli esemplari in questione, al fine di attribuire loro un regime o una destinazione doganale ai sensi del regolamento (CEE) n. 2913/1992 del consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario, ovvero all'atto dell'esportazione o della riesportazione dalla comunita'; che occorre inoltre disporre di attrezzature che consentano di garantire che gli esemplari vivi vengano conservati e trattati con cura;

(13) considerando che l'applicazione del presente regolamento richiede altresi' la designazione di organi di gestione e di autorita' scientifiche da parte degli Stati membri;

(14) considerando che l'informazione e la sensibilizzazione del pubblico, in particolare ai punti di transito alla frontiera, circa le disposizioni del presente regolamento e' atta ad agevolarne l'osservanza;

(15) considerando che, per assicurare l'efficace applicazione del presente regolamento, gli Stati membri debbono sorvegliare attentamente l'osservanza delle disposizioni in esso contenute e a tal fine cooperare strettamente tra di loro e con la commissione; che cio' richiede altresi' una comunicazione delle informazioni relative all'applicazione del presente regolamento;

(16) considerando che la sorveglianza del volume degli scambi delle specie di flora e di fauna selvatiche di cui al presente regolamento e' di importanza cruciale per accertare gli effetti del commercio sullo stato di conservazione delle specie; che rapporti annuali dettagliati dovrebbero essere redatti con una veste uniforme;

(17) considerando che, per assicurare l'osservanza del presente regolamento, e' importante che gli Stati membri impongano sanzioni per le infrazioni adeguate e appropriate rispetto alla loro natura e gravita';

(18) considerando che e' essenziale stabilire una procedura comunitaria che consenta di adottare entro un termine congruo i provvedimenti di applicazione e di modifica degli allegati; che e' necessario istituire un comitato per consentire una stretta ed efficace cooperazione fra gli Stati membri e la commissione in questa materia;

(19) considerando che la molteplicita' dei fattori biologici ed ecologici di cui tenere conto in sede di attuazione del presente regolamento richiede l'istituzione di un gruppo di consulenza scientifica i cui pareri saranno comunicati dalla commissione al comitato ed agli organi di gestione degli Stati membri allo scopo di assisterli nel prendere le loro decisioni.

La direttiva non riguarda la fauna autoctona. Le sue finalita' sono specificate nell'art. 1 e conseguite per il tramite della struttura «giardino zoologico» definito nell'art. 2. Il giardino zoologico risponde alla sua funzione se attua le «misure di conservazione» contenute nell'art. 3.

Le «misure di conservazione» devono essere specificate in modo unitario, in quanto l'interesse che deve essere soddisfatto e' necessariamente unitario.

Il contenuto di tali misure puo' essere integrato per consentire alla specifica «misura di conservazione» di non essere vanificata da una permanente o temporanea situazione ambientale locale.

L'integrazione della normativa generale con la normativa territoriale consente il conseguimento delle finalita' della direttiva.

5. - La legge regionale si pone come attuazione della direttiva e, quindi, si prefigge di specificare le «misure di conservazione» della fauna selvatica non autoctona, che per loro natura devono essere unitarie. Individua la fonte della propria competenza nell'art. 2, comma 1, lett. d) dello statuto («In armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali ..... ha potesta' legislativa nelle seguenti materie: ..... d) agricoltura e foreste, zootecnia, flora e fauna ....») e interviene esaustivamente su una materia che rientra a pieno titolo nella tutela dell'ambiente e dell'ecosistema per qualificazione comunitaria.

L'articolato della legge regionale attiene, invero, esclusivamente alla conservazione della biodiversita' e alla protezione della fauna selvatica, settori che rientrano nella piu' generale tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.

La regione non ha competenza in relazione alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema che spetta allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. s) Cost. La competenza costituzionale attribuita allo Stato e' limitata solo dall'esercizio della competenza legislativa della regione che non pregiudichi, in quanto compatibile, l'assetto specifico di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema disegnato dalla legge statale.

Nel caso di specie, la disciplina dettata dagli articoli 3 e 4 della legge regionale si sovrappone ingiustificatamente alla disciplina di attuazione.

La regione, invece di estendere l'ambito di applicazione della normativa statale ai parchi faunistici, ridisciplina la materia (recependo direttiva) senza alcuna giustificazione correlata alla specifica, puntualmente individuata, situazione ambientale locale. Nello specifico, la legge prevede che l'autorizzazione all'apertura dei parchi faunistici, di cui all'art. 4 della legge regionale, sia rilasciata con decreto dell'assessore regionale competente che sostituisce la licenza che, invece, la disciplina statale prevede sia rilasciata dal Ministero. I requisiti previsti per l'ottenimento dell'autorizzazione, la cui specificazione e' demandata ad un successivo atto di giunta, sono gia' individuati in allegato al decreto legislativo; cosi' anche i controlli, la vigilanza e le sanzioni gia' disciplinati a livello statale. La motivazione e finalita' unitaria della competenza statale in materia e' evidente.

6. - La normativa statale dovrebbe assumere il valore di norma di principio e di regime generale quella locale di regime specifico. In tal modo si realizza sul piano normativo armonizzato il principio della sussidiarieta'. La armonizzazione, invero, non e' un concetto astratto, ma concreto, in quanto attraverso la armonizzazione si tende a garantire la tutela concreta dell'interesse comunitario comune.

In un sistema di competenza normativa ripartito, l'effettivita' della norma comunitaria si realizza solo se l'esercizio della competenza consente di assicurare concretamente l'interesse sotteso alla norma comunitaria.

La norma costituzionale sulla competenza disciplina il mezzo per conseguire il risultato, ma non e' neutra rispetto al risultato, il che e' a dire che anche in presenza del risultato e' metro della legittimita' costituzionale del medesimo.

La puntualizzazione trova esplicita conferma nell'art. 5 della direttiva, che dispone: «I requisiti per il rilascio della licenza di cui all'art. 4 non si applicano quando uno Stato membro puo' dimostrare, con prova considerata soddisfacente dalla commissione, che l'obiettivo della presente direttiva, definito nell'art. 1, e che i requisiti applicabili ai giardini zoologici, stabiliti nell'art. 3, sono realizzati e costantemente rispettati mediante un sistema di regolamentazione e registrazione. Un tale sistema dovrebbe, tra l'altro, contenere disposizioni relative all'ispezione ed alla chiusura dei giardini zoologici equivalenti a quelle di cui ai paragrafi 4 e 5 dell'art. 4».

La illegittimita' costituzionale delle norme impugnate discende dal rilievo che le medesime si pongono come norme di principio e di regime, anziche' come norme integrative delle norme statali conformative alla particolare, specifica situazione agricola, zootecnica o faunistica regionale.

P. Q. M.

Si chiede che sia dichiarata la illegittimita' costituzionale degli articoli 3 e 4 della legge regionale Valle d'Aosta 29 dicembre 2006, n. 34 per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. s) in relazione al primo comma, Cost., e all'art. 2, comma 2, lett. d) della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 in relazione alla direttiva del Consiglio n. 1999/22/CE del 29 marzo 1999 e al decreto legislativo 21 marzo 2005, n. 73.

Roma, addi' 20 marzo 2007

L'Avvocato dello Stato: Maurizio Fiorilli