Sentenza n. 164 du 18 mai 2009

N. 164 SENTENZA 18-29 maggio 2009

Depositata in cancelleria il 29 maggio 2009

Pubblicazione in Gazzetta Ufficiale n. 22 del 3 giugno 2009

Pres. AMIRANTE - Red. MADDALENA

Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale.

Paesaggio (tutela del) - Norme della Regione Valle d'Aosta - Zone contermini ai laghi artificiali - Sottrazione ai vincoli paesaggistici imposti dall'art. 142 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonche' dalla disciplina regionale originaria - Ricorso del Governo - Sopravvenuta norma regionale sostanzialmente modificativa di quella censurata - Assenza di elementi per ritenere che quest'ultima non abbia avuto attuazione medio tempore - Impossibilita' di dichiarare la cessazione della materia del contendere.

- Legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, art. 3, commi 1, 2, 3, 5 e 7 (modificativi dell'art. 34 della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11).

- Costituzione, art. 9; Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), art. 2, primo comma, lettere g) e q); d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 142.

Paesaggio (tutela del) - Norme della Regione Valle d'Aosta - Zone contermini ai laghi artificiali - Sottrazione ai vincoli paesaggistici imposti dall'art. 142 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonche' dalla disciplina regionale originaria - Esercizio della potesta' legislativa regionale in contrasto con norma fondamentale di riforma economico-sociale - Illegittimita' costituzionale.

- Legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, art. 3, commi 1, 2, 3, 5 e 7 (modificativi dell'art. 34 della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11).

- Costituzione, art. 9; Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), art. 2, primo comma, lettere g) e q); d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 142.

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici: Ugo De SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, recante «Ulteriori modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998 n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 14 dicembre 2006, depositato in cancelleria il 9 gennaio 2007 ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 2007.

Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;

Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2009 il giudice relatore Paolo Maddalena;

Uditi l'avvocato dello Stato Gabriella d'Avanzo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione Valle d'Aosta.

RITENUTO IN FATTO

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, recante «Ulteriori modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta)», pubblicata nel B.U.R. n. 45 del 31 ottobre 2006, denunciandone il contrasto con l'art. 2, primo comma, lettere g) e q), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta) e con l'art. 9 della Costituzione.

Il ricorrente premette che l'art. 3 denunciato, tra l'altro, dispone, al comma 1, quanto segue: «Al comma 1 dell'articolo 34 della l.r. n. 11/1998 le parole "e artificiali" sono soppresse»; inoltre, al comma 2 stabilisce: «Dopo il comma 1 dell'art. 34 della l.r. n. 11/1998, come modificato dal comma 1, e' inserito il seguente: "1-bis. Per i laghi artificiali, intesi come massa d'acqua ottenuta sbarrando con opere ingegneristiche una sezione del collettore di un bacino idrografico, a volte costituito da un preesistente lago naturale, i comuni perimetrano le eventuali fasce di salvaguardia con la procedura di cui al comma 5 e disciplinano gli interventi in esse consentite"»; ed ancora lo stesso art. 3, al comma 5, prevede: «Al comma 4 dell'art. 34 alla l.r. n. 11/1998 le parole: "nelle zone circostanti le zone umide e i laghi naturali o artificiali di cui al comma 3" sono sostituite dalle seguenti: "nelle fasce circostanti le zone umide e i laghi naturali di cui al comma 3"».

Cio' precisato, l'Avvocatura erariale evidenzia che, quanto disposto dall'impugnato art. 3 della legge regionale n. 22 del 2006, comporta la sottrazione dei luoghi contermini ai laghi artificiali alla disciplina riservata ai laghi naturali dall'art. 34 della precedente legge della Regione Valle d'Aosta 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta), per sottoporli, invece, «a tutela paesistica solo in via eventuale e solo entro gli ambiti spaziali espressamente perimetrali dagli strumenti di pianificazione comunale». In questa prospettiva andrebbero letti - secondo la difesa dello Stato - anzitutto «la sottrazione dei laghi artificiali al divieto di edificazione, e quindi alla tutela, previsti per le zone umide e le fasce territoriali circostanti le stesse e i laghi naturali (comma 1)». Ed altresi' «la eventuale perimetrazione di fasce territoriali tutelate intorno ai laghi artificiali, la definizione e la disciplina degli interventi realizzabili in tali ambiti», in quanto «operazioni rimesse allo strumento di pianificazione comunale (comma 2)». Infine, confermerebbe l'effetto innanzi evidenziato «la diversificazione del regime giuridico fra i territori contermini ai laghi naturali e quelli circostanti i laghi artificiali, in quanto i limiti e le condizioni previste per la esecuzione di interventi edilizi nel primo tipo di aree non trovano applicazione nelle zone territoriali di cui alla seconda tipologia».

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la denunciata norma contrasterebbe con l'art. 9 Cost. ed eccederebbe, la «potesta' legislativa riconosciuta alla Regione Valle d'Aosta in materia di urbanistica e tutela del paesaggio, ai sensi dell'art. 2, lett. g) e q), dello statuto speciale di autonomia»; competenza primaria, questa, che deve pur sempre esercitarsi «in armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento, nonche' delle norme fondamentali e di riforma economico-sociale».

A tal fine, si argomenta nel ricorso, il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), il quale «da' attuazione all'articolo 9 della Costituzione», prevede, all'art. 142, «che i territori contermini ai laghi, senza alcuna distinzione, abbiano valenza paesaggistica e necessitino di adeguata tutela» e si deve reputare che siffatta norma costituisca un «limite alla potesta' regionale in quanto norma fondamentale di riforma economico-sociale finalizzata a garantire standard uniformi di tutela su tutto il territorio nazionale»; di qui, il contrasto della norma denunciata con i parametri innanzi evocati.

2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Valle d'Aosta, la quale, riservandosi nel prosieguo di argomentare a sostegno delle proprie ragioni, ha chiesto «il rigetto del ricorso in quanto inammissibile ed infondato».

3. - In prossimita' dell'udienza del 10 marzo 2009, la Regione autonoma Valle d'Aosta ha depositato memoria con la quale chiede che la questione dell'art. 3 della legge regionale n. 22 del 2006 venga dichiarata infondata.

Secondo la difesa regionale, non sussisterebbe la dedotta lesione dell'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, e successive modificazioni, che lo Stato ritiene essersi realizzata, in forza della norma denunciata, con la sottrazione dei laghi artificiali ai divieti regionali di edificazione, giacche' il vincolo paesaggistico non comporterebbe una «inedificabilita' assoluta delle zone protette ma il loro assoggettamento ad un regime di immodificabilita' relativa per il quale ogni intervento deve essere preceduto dal rilascio dell'apposita autorizzazione di cui all'art. 146 del Codice».

Sicche', argomenta ancora la Regione, mentre il vincolo di immodificabilita' assoluta continua ad applicarsi ai laghi naturali, per quelli artificiali vi sarebbe il regime di immodificabilita' relativa di cui agli artt. 142 e ss. del Codice, anche perche' essi non necessiterebbero sempre di «salvaguardie particolarmente incisive tali da giustificare un divieto assoluto, anche alla luce del fatto che le sponde di molti bacini in questione sono destinate al soddisfacimento di esigenze ricreative o turistiche».

L'art. 3 denunciato involgerebbe, quindi, «profili eminentemente urbanistici, senza in alcun modo comprimere le esigenze di tutela paesaggistica», confermate peraltro dal Piano territoriale paesistico del quale la Regione Valle d'Aosta si e' dotata con la legge n. 11 del 1998, nell'esercizio della potesta' in materia di «tutela del paesaggio» di cui all'art. 2, comma 1, lettera q), dello statuto speciale di autonomia.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art. 3 della legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, recante «Ulteriori modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998 n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta)».

La norma denunciata, al comma 1, sopprime le parole «e artificiali» presenti nel comma 1 dell'articolo 34 della citata legge della Regione Valle d'Aosta 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta), cosi' da sottrarre i laghi artificiali ai divieti di edificazione per una profondita' di metri cento dalle sponde. Inoltre, il medesimo art. 3 censurato, al comma 2, introduce, dopo il comma 1 di detto art. 34, il comma 1-bis, il quale stabilisce: «Per i laghi artificiali, intesi come massa d'acqua ottenuta sbarrando con opere ingegneristiche una sezione del collettore di un bacino idrografico, a volte costituito da un preesistente lago naturale, i comuni perimetrano le eventuali fasce di salvaguardia con la procedura di cui al comma 5 e disciplinano gli interventi in esse consentite». Al tempo stesso vengono abrogati, dal comma 3 della disposizione denunciata, il comma 2-bis dell'art. 34 della legge regionale n. 11 del 1998 e l'art. 16, comma 3, della legge regionale n. 1 del 2005 (che aveva introdotto detto comma 2-bis), recanti una disciplina in parte analoga a quella ora dettata dal comma 1-bis. Viene, poi, operato, in base al comma 5, un intervento di coordinamento sul comma 4 dello stesso art. 34, sostituendo, alle parole «nelle zone circostanti le zone umide e i laghi naturali o artificiali di cui al comma 3», le parole: «nelle fasce circostanti le zone umide e i laghi naturali di cui al comma 3». Infine, la disposizione denunciata, in forza del proprio comma 7, riscrive il comma 5 dell'art. 34 anzidetto, il quale disciplina, tra l'altro, i poteri dei Comuni nell'individuare e delimitare gli ambiti delle zone umide, dei laghi naturali e delle rispettive zone circostanti, non contemplando piu' i laghi artificiali.

Secondo il ricorrente, la normativa censurata contrasterebbe con l'art. 2, primo comma, lettere g) e q), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta) e con l'art. 9 della Costituzione, giacche' - nel sottrarre i luoghi contermini ai laghi artificiali alla disciplina riservata ai laghi naturali dall'art. 34 della precedente legge della Regione Valle d'Aosta n. 11 del 1998, per sottoporli, invece, «a tutela paesistica solo in via eventuale e solo entro gli ambiti spaziali espressamente perimetrati dagli strumenti di pianificazione comunale» - eccederebbe la potesta' legislativa primaria riconosciuta dallo statuto in materia di urbanistica e tutela del paesaggio, la quale deve pur sempre esercitarsi «in armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento, nonche' delle norme fondamentali e di riforma economico-sociale». A tal fine, infatti, il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), il quale «da' attuazione all'articolo 9 della Costituzione», prevede, all'art. 142, «che i territori contermini ai laghi, senza alcuna distinzione, abbiano valenza paesaggistica e necessitino di adeguata tutela» e si deve reputare che siffatta norma costituisca un «limite alla potesta' regionale in quanto norma fondamentale di riforma economico-sociale finalizzata a garantire standard uniformi di tutela su tutto il territorio nazionale».

2. - In via preliminare, occorre osservare che con l'art. 26, comma 4, della legge della Regione Valle d'Aosta 24 dicembre 2007, n. 34 (Manutenzione del sistema normativo regionale. Modificazioni di leggi regionali e altre disposizioni) - pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Valle d'Aosta 15 gennaio 2008, n. 3 - si e' intervenuti nuovamente sull'art. 34 della legge regionale n. 11 del 1998, come modificato dalla legge regionale n. 22 del 2006, stabilendo: «Al comma 1-bis dell'articolo 34 della l.r. n. 11/1998, sono aggiunte, infine, le seguenti parole: "fermo restando il rispetto dei vincoli paesaggistici di cui alla normativa statale vigente"».

Tale ultima formulazione del citato art. 34, facendo appunto salvi i vincoli paesaggistici stabiliti dalla normativa statale, comporta un mutamento sostanziale della disciplina relativa ai laghi artificiali, giacche' per essi varrebbe il vincolo ex lege disposto dall'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, mentre per i laghi naturali la norma regionale appresterebbe - sotto il solo profilo del divieto di edificazione - una tutela piu' intensa rispetto a quella statale.

Tuttavia, in assenza di elementi tali da far ritenere che la norma impugnata, che e' rimasta in vigore per piu' di un anno nella sua formulazione precedente alla modifica del 2007, non abbia avuto attuazione medio tempore, e' da escludere che possa addivenirsi ad una declaratoria di cessazione della materia del contendere, dovendosi cosi' procedere allo scrutinio nel merito delle censure avanzate con il ricorso.

3. - La questione e' fondata.

3.1. - Deve anzitutto rammentarsi che la Regione Valle d'Aosta e' titolare, in forza dello statuto speciale, della potesta' legislativa primaria in materia urbanistica e di tutela del paesaggio [art. 2, primo comma, lettere g) e q), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta)]. Tale potesta' deve, quindi, esercitarsi «in armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento, nonche' delle norme fondamentali e di riforma economico-sociale».

Questa Corte, con la sentenza n. 151 del 1986, ha gia' affermato (anche nei confronti della Valle d'Aosta) che le disposizioni della cosiddetta «legge Galasso» (decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante «Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale», convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431) costituiscono norme «di grande riforma economico-sociale» e, segnatamente, cio' «appare incontrovertibile» per l'art. 1, comma primo, di detta legge, che impone il vincolo paesaggistico ed elenca i beni protetti.

La stessa qualificazione di «norma di grande riforma economico-sociale» deve ascriversi all'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, la cui elencazione delle aree tutelate per legge (sulla quale la piu' recente novella recata dal decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63, recante «Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio», non ha inciso) si delinea in modo sostanzialmente analogo a quella prevista dall'art. 1 del d.l. n. 312 del 1985, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 431 del 1985, che ha modificato l'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382). In particolare, il vincolo paesaggistico viene, e veniva allora, a gravare anche sui «territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondita' di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi».

L'art. 142 citato - come gia' la «legge Galasso» - non distingue, ai fini della tutela paesaggistica, tra laghi naturali e laghi artificiali, con cio' dovendo intendersi che anche questi ultimi sono in essa ricompresi, ben potendo costituire realta' significative sotto il profilo naturale, estetico e culturale. Peraltro, una implicita equiparazione tra laghi naturali ed artificiali a fini di protezione ambientale si desume da una pluralita' di fonti normative, tra cui l'art. 1 del d.P.R. 13 marzo 1976, n. 488 (Esecuzione della convenzione relativa alle zone umide d'importanza internazionale, soprattutto come habitat degli uccelli acquatici, firmata a Ramsar il 2 febbraio 1971) e gli artt. 54 (inserito nella sezione dedicata alla difesa del suolo e lotta alla desertificazione) e 74 (inserito nella sezione relativa alla tutela delle acque dall'inquinamento) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).

3.2. - Con la norma impugnata - e, segnatamente, con i commi 1, 2, 3, 5 e 7 della norma medesima, su cui in realta' soltanto si appuntano le censure del ricorrente - la Regione Valle d'Aosta ha sottratto ai vincoli paesaggistici le zone contermini ai laghi artificiali. Cio' trovando ulteriore conferma nel fatto che, in base al comma 5 dell'art. 34 della legge regionale n. 11 del 1998, come modificato dal censurato art. 3, comma 7, della legge regionale n. 22 del 2006, «l'individuazione e la delimitazione delle zone umide e dei laghi naturali costituiscono parte integrante del PRG» (Piano Regolatore Generale), il quale, ai sensi dell'art. 12 della stessa legge regionale n. 11 del 1998, «tenuto conto del PTP [Piano Territoriale Paesistico] [...] provvede alla tutela dei beni culturali, ambientali e naturali e possono essere sottoposte a periodiche revisioni, recependo le modificazioni verificatesi; sono fatte salve le individuazioni e le delimitazioni delle zone umide e dei laghi naturali effettuate e approvate ai sensi della normativa in materia urbanistica e di pianificazione territoriale previgente alla data di entrata in vigore della presente legge».

Pertanto, l'art. 3, commi 1, 2, 3, 5 e 7, della legge regionale n. 22 del 2006, avendo sottratto le zone contermini ai laghi artificiali al regime di tutela ex lege imposta dall'art. 142 del Codice, nonche' dall'originario art. 34 della legge regionale n. 11 del 1998, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 1, 2, 3, 5 e 7, della legge della Regione Valle d'Aosta 16 ottobre 2006, n. 22, recante «Ulteriori modificazioni alla legge regionale 6 aprile 1998 n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta)».

Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 maggio 2009.

Il Presidente: Amirante

Il redattore: Maddalena

Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 29 maggio 2009.

Il direttore della cancelleria: Di Paola