Ricorso dello Stato per legittimità costituzionale n. 73 del 26 luglio 2011

N. 73 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 luglio 2011

(G.U. n. 41 del 28.09.2011)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 luglio 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Valle d'Aosta - Trasferimento alla Regione di funzioni in materia di medicina e sanita' penitenziaria - Personale - Medici addetti al servizio integrativo di assistenza sanitaria (SIAS) gia' in servizio presso il Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria - Previsione che possano mantenere presso il servizio sanitario regionale il numero delle ore rese all'amministrazione penitenziaria, mediante un rapporto di lavoro annuale, rinnovabile, di continuita' assistenziale, con il corrispondente trattamento economico previsto dall'accordo collettivo nazionale per la medicina generale - Possibilita' di conferire nuovi incarichi annuali, a tempo determinato, rinnovabili e con il trattamento economico previsto dall'accordo collettivo nazionale per la medicina generale - Contrasto con la legislazione statale di riferimento, aggravio di oneri finanziari non quantificati e privi di copertura - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nelle materie concorrenti del coordinamento della finanza pubblica e della tutela della salute, violazione dell'obbligo di copertura finanziaria.

- Legge della Regione Valle d'Aosta 10 maggio 2011, n. 11, art. 3, commi 2, 3, 4 e 5.

- Costituzione, artt. 81 e 117, comma terzo; Statuto della Regione Valle d'Aosta, artt. 2, 3 e 4; decreto legislativo 26 ottobre 2010, n. 192, art. 3; legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 283; decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1 aprile 2008, artt. 3 e 8.

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato, nei confronti della Regione Valle d'Aosta, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127 Cost. della legge della Regione Valle d'Aosta n. 11 del 10 maggio 2011, pubblicata sul B.U.R. n. 21 del 24.5.2011, recante la "Disciplina dell'esercizio delle funzioni in materia di medicina e sanita' penitenziaria trasferite alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ai sensi del decreto legislativo 26 ottobre 2010, n. 192 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste recanti il trasferimento di funzioni in materia di medicina e sanita' penitenziaria)", limitatamente all'art. 3, commi 2, 3, 4 e 5, per violazione dei parametri di cui all'art.117, comma 3 e art.81 Cost.

Nel Bollettino Ufficiale della Regione Valle d'Aosta n. 21 del 24.5.2011, e' stata pubblicata la legge regionale n. 11 del 10.5.2011, recante la "Disciplina dell'esercizio delle funzioni in materia di medicina e sanita' penitenziaria trasferite alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, ai sensi del decreto legislativo 26 ottobre 2010, n. I92 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Valle d'Aosta! Vallee d'Aoste recanti il trasferimento di funzioni in materia di medicina e sanita' penitenziaria)".

L'art.3 di tale Legge Regionale e' rubricato "trasferimento del personale" e risulta illegittimo nei commi 2, 3, 4 e 5, per le ragioni che si confida di dimostrare con i seguenti

M O T I V I

1. L'art. 3, dopo aver Premesso, al comma 1, che:

"1. Ai sensi dell'articolo 3, comma 1, del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 1° aprile 2008 (Modalita' e criteri per il trasferimento al Servizio sanitario nazionale delle funzioni sanitarie, dei rapporti di lavoro, delle risorse finanziarie e delle attrezzature e beni strumentali in materia di sanita' penitenziaria), il personale medico incaricato ai sensi della legge 9 ottobre 1970, n. 740 (Ordinamento delle categorie di personale sanitario addetto agli istituti di prevenzione e pena non appartenenti ai ruoli organici dell'Amministrazione penitenziaria), che, senza soluzione di continuita', dal 15 marzo 2008 alla data di entrata in vigore della presente legge, presta servizio nell'ambito del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria presso la casa circondariale di Brissogne e' trasferito, a decorrere dalla data di approvazione del decreto di cui all'articolo 5 del D.Lgs. 192/2010, all'Azienda USL con la quale mantiene un unico rapporto di lavoro, nel rispetto delle disposizioni legislative e contrattuali vigenti per il personale degli enti del servizio sanitario nazionale", al comma 2 prevede che:

"2. I medici addetti al servizio integrativo di assistenza sanitaria (SIAS) che, senza soluzione di continuita', dal 15 marzo 2008 alla data di entrata in vigore della presente legge, prestano servizio nell'ambito del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria presso la casa circondariale di Brissogne, possono mantenere, a decorrere dalla data di approvazione del decreto di cui all'articolo 5 del D.Lgs. 192/2010, nelle more della definizione di profili specifici per la medicina penitenziaria in sede di contrattazione collettiva nazionale e del relativo trattamento economico, il numero delle ore rese all'amministrazione penitenziaria mediante un rapporto di lavoro annuale rinnovabile di continuita' assistenziale con il trattamento economico previsto dall'accordo collettivo nazionale per da medicina generale. Le modalita' di svolgimento del servizio sono definite dall'Azienda USL, assicurando che lo stesso sia effettuato secondo criteri di flessibilita'. Al predetto personale sanitario si applicano le deroghe previste dall'articolo 2 della L. 740/1970".

Quindi, in sintesi, la norma censurata (comma 2) dispone che i medici addetti al servizio integrativo di assistenza sanitaria (SIAS), che prestano servizio nell'ambito del Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria, possano mantenere presso il servizio sanitario regionale il numero delle ore rese all'amministrazione penitenziaria, mediante un rapporto di lavoro annuale, rinnovabile, di continuita' assistenziale, con il corrispondente trattamento economico previsto dall'accordo collettivo nazionale per la medicina generale.

La disposizione qui censurata (come i successivi commi di cui si dira' al punto 2) investe due diversi ambiti materiali: da un lato, costituisce espressione della funzione di coordinamento della finanza pubblica; dall'altro, attiene alla tutela della salute, materie entrambe oggetto di potesta' legislativa concorrente di Stato e Regioni, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.

Pertanto, trattandosi di materie di legislazione concorrente, secondo il richiamato parametro costituzionale, lo Stato e' legittimato a porre principi fondamentali, come tali vincolanti per le Regioni e per le Province autonome, palesemente disattesi dalla legge regionale impugnata.

Cio' posto, il comma 2 in questione eccede dalle competenze regionali, violando principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale.

Tale disposizione regionale, infatti, nel disciplinare il rapporto di lavoro del medici addetti al SIAS, da ricomprenderei tra i rapporti di lavoro regolamentati dalla legge n. 740/1970, contrasta con quanto disposto al riguardo dalle norme di attuazione dello statuto in materia, e in particolare dall'art. 3 del d.lgs. n. 192/2010, che prevede che la legge regionale definisca le modalita' di trasferimento al servizio sanitario regionale del rapporti di lavoro in essere secondo i principi di cui all'art. 3 del d.P.C.M. dei 1° aprile 2005 e, quindi, per i medici incaricati secondo il principio di cui al comma 4 del citato art. 3, che dispone esplicitamente la persistente applicazione al personale "incaricato" del regime dettato dalla legge n. 740 del 1970.

Per comprendere la censura che si va ad esporre, e' indispensabile premettere che l'art. 2, comma 283, della legge finanziaria dello Stato per l'anno 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244) - indicata dallo Stato come "principio fondamentale" ed espressamente riconosciuto come tale proprio in materia di sanita' penitenziaria e coordinamento della spesa pubblica da codesta Ecc.ma Corte Costituzionale, nella recente pronuncia 29.4.2010 n. 149 -, nell'ottica del contenimento della finanza pubblica e al fine di dare attuazione al riordino della medicina penitenziaria di cui al d. lgs. n. 230 del 1999 e del relativo comparto di spesa, ha delegato il Presidente del Consiglio dei Ministri a definire il trasferimento al servizio sanitario nazionale di tutte le funzioni sanitarie, dei rapporti di lavoro e delle risorse finanziare afferenti alla sanita' penitenziaria e facenti capo all'amministrazione penitenziaria.

Per le Regioni ordinarie, tale trasferimento e' stato effettuato con il D.P.C.M. 1° aprile 2008.

Per le Regioni a statuto speciale, qual e' la Valle d'Aosta, e per le Province autonome di Trento e di Bolzano, il trasferimento e' disciplinato, ai sensi dell'art. 8 dello stesso D.P.C.M., con le modalita' previste dai rispettivi statuti e dalle correlate norme di attuazione.

Quindi, per la Regione Valle d'Aosta, il d.lgs. 26.10.2010 n. 192, recante le norme di attuazione dello statuto speciale, ha disposto il trasferimento alla regione autonoma delle funzioni relative all'assistenza sanitaria ai detenuti e agli internati negli istituti penitenziari svolte nei territorio regionale dall'Amministrazione penitenziaria e, all'art. 3, comma 2, ha demandato alla legge regionale la definizione delle modalita' di trasferimento ai servizio sanitario regionale dei rapporti di lavoro in essere, secondo i principi di cui all'art. 3 del citato D.P.C.M. del 1° aprile 2008.

Allora, il censurato comma 2 dell'art. 3 L.R., attribuendo al personale medico in questione il trattamento economico previsto dal citato accordo collettivo nazionale per la medicina generale, applica a tali medici una disciplina del rapporto di lavoro difforme da quella statale (l. n. 740 del 1970), richiamata dalla norma di attuazione, e comporta maggiori oneri finanziari, peraltro privi di copertura finanziaria, considerato che l'art. 5, comma 1, della legge regionale in questione, prevede che "alla determinazione dell'onere derivante dall'esercizio delle funzioni trasferite e al suo finanziamento si provvede con le risorse finanziarie che lo Stato attribuisce alla Regione per l'esercizio delle stesse, ai sensi dell'articolo 5 del d.lgs. 192/2010".

Di conseguenza, la norma regionale in esame si pone anzitutto in contrasto con quanto stabilito dalle norme di attuazione dello statuto di cui all'art. 3 del d. lgs n. 192 del 2010, violando l'art. 4, comma 2, dello Statuto speciale (legge cost. n. 4 del 1948), secondo il quale la regione deve esercitare le funzioni delegate dallo Stato nell'ambito della delega conferita.

Inoltre, eccedendo dalle competenze conferite alla Valle d'Aosta dagli artt. 2, 3 e 4 dello statuto speciale, la disposizione regionale viola il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica contenuto nell'art. 3, comma 4, del D.P.C.M, 1° aprile 2008, adottato in attuazione dell'art. 2, comma 283, della legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria 2008), secondo il quale, nell'ambito del trasferimento del personale sanitario penitenziario al Servizio sanitario regionale, i rapporti di lavoro del personale incaricato ai sensi della legge n. 740 del 1970 continuano ad essere disciplinati dalla stessa legge fino alla relativa scadenza.

Secondo tale norma finanziaria statale, infatti, il personale sanitario penitenziario "incaricato" ai sensi della menzionata legge n. 740 del 1970 non e' inquadrato nei ruoli dei Servizio sanitario regionale, ma e' semplicemente trasferito alle Aziende sanitarie locali, continuando ad essere disciplinato e retribuito secondo quanto previsto dalla citata legge statale.

La censurata disposizione regionale, pertanto, applicando ai medici addetti al SIAS una disciplina del rapporto di lavoro difforme da quella statale e comportando Oneri aggiuntivi non quantificati e privi di copertura finanziaria, da un lato, eccede dalla competenza concorrente attribuita alla regione sia in materia di coordinamento della finanza pubblica, sia in materia di tutela della salute, e quindi viola l'art. 117, terzo comma, Cost.

Invero, codesta Ecc.ma Corte Costituzionale, nella gia' ricordata sentenza n. 149 del 2010, ha avuto modo di affermare in materia che la norma statale di cui al citato comma 283 dell'art. 2 della legge n. 244 del 2007, "indicata dallo Stato come principio fondamentale, non ha alterato l'originaria natura giuridica del contratto di lavoro dei medici in questione ma, nell'ottica di contenimento della finanza pubblica, ha delegato il Presidente del Consiglio a definire il mero trasferimento al SSN di tutte le funzioni sanitarie svolte dal Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria e dal Dipartimento della giustizia minorile del Ministero della giustizia e si e' esplicitamente fatto carico del contenimento della spesa. Il DPCM 1° aprile 2008 ha poi dato attuazione a tale novazione meramente soggettiva del rapporto, disponendo esplicitamente la persistente applicazione al personale "incaricato" del regime dettato dalla legge n. 740 del 1970".

Di conseguenza, la legislazione regionale in materia di medicina e sanita' penitenziaria puo' solo attuare il trasferimento del personale medico in questione (attuare cioe' la prevista "novazione soggettiva" dei rapporti), ma, al fine di rispettare l'esigenza fondamentale di contenimento della spesa pubblica, doveva esplicitamente stabilire la persistente applicazione del regime previsto dalla legge statale in materia, ovvero dalla l. n. 740 del 1970.

D'altra parte, la stessa norma, attribuendo al personale medico in questione il trattamento economico previsto dal citato accordo collettivo nazionale per la medicina generale, viola l'art.81 Cost., comportando oneri economici non quantificati e privi di copertura finanziaria: e' noto; infatti, che in base a tale fondamentale parametro ogni legge che importi nuove spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

2.1 successivi commi 3, 4 e 5 dell'art. 3 in esame prevedono rispettivamente:

"3. Nelle more della definizione di profili specifici per la medicina penitenziaria in sede di contrattazione collettiva nazionale e del relativo trattamento economico, l'Azienda USL puo' inoltre attribuire, secondo i criteri previsti dall'accordo collettivo nazionale di lavoro per la medicina generale, incarichi annuali, a tempo determinato, rinnovabili, con il trattamento economico di cui al comma 2. Le modalita' di svolgimento del servizio sono definite dall'Azienda USL, assicurando che lo stesso sia effettuato secondo criteri di flessibilita'.

4. Per il conferimento degli incarichi di cui al comma 3 l'Azienda USL predispone apposite graduatorie stilate secondo l'ordine di priorita' decrescente previsto dalle lettere seguenti:

a) medici inseriti nella graduatoria regionale di medicina generale, settore della continuita' assistenziale;

b) medici gia' titolari di incarico a tempo indeterminato per la continuita' assistenziale con l'Azienda USL con precedenza per coloro che abbiano una maggiore anzianita' di servizio presso la stessa Azienda;

c) medici inseriti nella graduatoria regionale di medicina generale, settore della continuita' assistenziale, gia' titolari di incarico a tempo determinato per la continuita' assistenziale con l'Azienda USL;

d) medici convenzionati titolari di incarico di assistenza primaria con l'Azienda USL operanti nel distretto 2, con un carico di assistiti inferiore a 650. In caso di parita' di assistiti, prevale l'anzianita' di titolarita' dell'incarico con l'Azienda USL;

e) medici convenzionati con incarico provvisorio di assistenza primaria con l'Azienda USL operanti nel distretto 2, con un carico di assistiti inferiore a 650. In caso di parita' di assistiti, prevale l'anzianita' di titolarita' dell'incarico con l'Azienda USL;

f) medici convenzionati titolari o con incarico provvisorio di assistenza primaria operanti nei distretti dell'Azienda USL, con priorita' per i medici con un numero inferiore di assistiti. In caso di parita' di assistiti, prevale l'anzianita' di titolarita' dell'incarico con l'Azienda USL;

g) medici non inseriti nella graduatoria regionale di medicina generale.

5. Ai medici di cui al comma 4, lettere b), c), d), e), f), e g), possono essere attribuiti incarichi con impegno orario anche inferiore alle ventiquattro ore settimanali, effettuabili anche in forma frazionata e flessibile nell'arco delle ventiquattro ore, nei giorni feriali, prefestivi e festivi, con il trattamento economico della continuita' assistenziale previsto dall'accordo collettivo nazionale per la medicina generale".

In sintesi, tali commi prevedono la possibilita' per l'Azienda USL di attribuire, secondo i criteri previsti dall'accordo collettivo nazionale di lavoro per la medicina generale, nuovi incarichi annuali, a tempo determinato, rinnovabili e con il trattamento economico di cui al comma 2.

Appare evidente che, anche in questo caso di medici incaricati a termine, come per i medici di cui al precedente comma 2, i relativi oneri, peraltro non quantificati, non trovano copertura nelle risorse che lo Stato attribuisce alla Regione.

Le censurate norme regionali - analogamente al precedente comma 2 - introducono, quindi, una disciplina dei rapporti di lavoro e un trattamento economico difformi da quanto disposto dalla normativa statale (di cui al DPCM 1° aprile 2008), richiamata dalla norma dl attuazione, e comportano maggiori oneri finanziari non quantificati e privi di copertura finanziaria, considerato che l'art. 5, comma 1, della legge regionale in esame, prevede che "alla determinazione dell'onere derivante dall'esercizio delle Funzioni trasferite e al suo finanziamento si provvede con le risorse finanziarie che lo Stato attribuisce alla Regione per l'esercizio delle stesse, ai sensi dell'articolo 5 del d.lgs. 192/2010".

Così disponendo, anche tali commi si pongono, anzitutto, in contrasto con quanto stabilito dalle norme di attuazione dello statuto di cui all''art. 3 del d.lgs n. 192 del 2010, violando l'art. 4, comma 2, dello Statuto speciale (l. cost. n. 4 del 1948), secondo il quale la regione deve esercitare le funzioni delegate dallo Stato nell'ambito della delega conferita.

Inoltre, eccedendo dalle competenze di cui agli artt. 2 e 3 e 4 dello statuto speciale, tali disposizioni regionali violano il principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 3, comma 4, del D.P.C.M. 1° aprile 2008, adottato in attuazione dell'art. 2, comma 283, della legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria 2008); al riguardo si richiamano le considerazioni svolte al punto 1, richiamando i chiari enunciati di cui alla citata sentenza n. 149 del 2010 di codesta Ecc.ma Corte.

Le disposizioni regionali in esame, pertanto, comportando oneri aggiuntivi non quantificati e privi di copertura finanziaria, eccedono dalla competenza concorrente attribuita alla regione in materia di coordinamento della finanza pubblica e tutela della salute, violando al contempo l'art. 117, terzo comma e l'art. 81 Cost.

P. Q. M.

Si dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2, 3, 4 e 5 della legge della Regione Valle d'Aosta n. 11 del 10 maggio 2011, per contrasto con gli artt. 117, comma 3 e 81 Cost.

Unitamente all'originale del ricorso notificato si produrrà copia autentica della delibera di impugnativa in data 7.7.2011 con allegata relazione del Ministro proponente e copia della legge regionale impugnata.

Roma, addi' 20 luglio 2011

L'Avvocato dello Stato: Noviello