Ricorso dello Stato per legittimitą costituzionale n. 44 del 19 agosto 2021

N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 agosto 2021

(GU n.39 del 29-9-2021)

Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 agosto 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri).

Paesaggio - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Disposizioni in materia urbanistica ed edilizia - Modificazioni alla legge regionale n. 8 del 2020 - Previsione che gli interventi temporanei, assentiti con modalita' semplificate anche per le opere pubbliche e finalizzati al rispetto delle misure di sicurezza prescritte per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 per le attivita' produttive artigianali, industriali e commerciali, sono consentiti sino al 31 luglio 2025.

- Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 16 giugno 2021, n. 15 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per l'anno 2021, misure di sostegno all'economia regionale conseguenti al protrarsi dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione della Regione per il triennio 2021/2023), art. 56, comma 1.

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (codice fiscale 80188230587), in persona del Presidente del Consiglio attualmente in carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale 80224030587), presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12 (fax 06/96514000 - PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), ricorrente;

Contro Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del Presidente della Giunta regionale attualmente in carica, resistente;

Per l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalita' dell'art. 56, comma 1 della legge regionale 16 giugno 2021, n. 15, avente ad oggetto «Assestamento al bilancio di previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per l'anno 2021, misure di sostegno all'economia regionale conseguenti al protrarsi dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione della Regione per il triennio 2021-2023», pubblicata nel BUR n. 30 del 18 giugno 2021.

La legge regionale n. 15/2021 reca norme di assestamento di bilancio, misure di sostegno all'economia regionale per il 2021 connesse al protrarsi dell'emergenza da COVID-19 finanziate con l'avanzo di amministrazione 2020 e altre disposizioni, tra le quali le «Disposizioni in materia di contabilita', attivita' turistico-ricettive commerciali e urbanistica» contenute nel capo I del titolo VI.

In particolare, l'art. 56, comma 1, reca «Disposizioni in materia urbanistica ed edilizia. Modificazioni alla legge regionale n. 8/2020» ed aggiunge all'art. 78, comma 7 della legge regionale n. 8/2020, il seguente periodo: «Gli interventi di cui al comma 6 aventi carattere temporaneo sono assentiti sino al 31 luglio 2025».

Questa norma, ad avviso del Governo, non e' in linea con i precetti costituzionali e lede le competenze legislative dello Stato.

Essa, pertanto, va impugnata per il seguente unico

M o t i v o

Illegittimita' costituzionale dell'art. 56, comma 1 della legge regionale 16 giugno 2021, n. 15, per violazione dell'art. 2 dello statuto speciale della Regione autonoma Valle d'Aosta, e degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettere m) e s) della Costituzione.

Come detto, l'art. 56 della legge regionale interviene nella materia urbanistica e modifica la precedente legge regionale n. 8/2020 aggiungendo un periodo all'art. 78, comma 7.

A seguito della novella, l'art. 78, comma 7, e' cosi' riformulato: «Gli interventi di cui ai commi 3 e 6 sono assentiti anche per le opere pubbliche; nel caso in cui gli interventi non rientrino tra quelli realizzabili liberamente e l'attuatore dell'intervento non sia il comune territorialmente interessato, la realizzazione degli interventi e' subordinata alla comunicazione allo stesso comune, corredata della planimetria riportante le modifiche interne o l'area esterna interessata, del nulla osta del proprietario o del titolare di altro diritto reale di godimento e della dichiarazione che l'intervento e' necessario all'ottemperanza alle misure di sicurezza prescritte per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19. Gli interventi di cui al comma 6 aventi carattere temporaneo sono assentiti sino al 31 luglio 2025».

Quest'ultimo periodo e' frutto dell'aggiunta della novella. Il suo effetto e' consentire fino al 31 luglio 2025 gli interventi temporanei relativi ad opere pubbliche, previsti dall'art. 78, comma 6.

Per gli altri interventi resta fermo, invece, il termine generale del 30 aprile 2022 stabilito dallo stesso comma 6.

L'art. 78 della legge regionale n. 8/2020 - gia' impugnato con ricorso n. 85 del 21 settembre 2020 - prevede una disciplina semplificata per realizzare opere e interventi edilizi necessari a conformare i modi di esercizio delle attivita' alle esigenze sanitarie di contrasto e contenimento dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 per le strutture ricettive alberghiere ed extralberghiere, i complessi ricettivi all'aperto, gli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, gli agriturismi, le attivita' artigianali, industriali e commerciali e le opere di interesse pubblico, consentendo la deroga alla legge regionale n. 11/1998 (legge regionale urbanistica e di pianificazione territoriale), ai relativi provvedimenti attuativi, ai piani regolatori e ai regolamenti comunali.

L'art. 78, comma 2, lettera d) della legge regionale n. 8/2020 prevede che gli interventi indicati ai commi 3, 4, 6, 7 e 8 dello stesso art. 78 non siano assoggettati ai pareri e alle autorizzazioni paesaggistiche di cui all'art. 3 della legge regionale n. 18/1994. Gli interventi indicati sono, pertanto, esonerati in modo indiscriminato dall'autorizzazione paesaggistica, nonostante non sia consentito alle regioni, anche a statuto speciale, individuare ulteriori tipologie di interventi sottratte al regime autorizzatorio, in aggiunta o in difformita' rispetto a quanto previsto dalla disciplina statale. Gli interventi di cui all'art. 78, comma 6 della legge regionale n. 8/2020 - richiamati dalla novella introdotta all'art. 78, comma 7 dalla legge regionale n. 15/2021 - sono interventi temporanei finalizzati a rispettare le misure di sicurezza prescritte per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 per le attivita' produttive artigianali, industriali e commerciali, quali:

a) l'ampliamento temporaneo della superficie dell'esercizioassentito mediante installazione di allestimenti esterni, immediatamente rimovibili, privi di platee e strutture rigide di tamponamento o copertura e, limitatamente alle attivita' produttive di tipo artigianale e industriale, di servizi igienici mobili;

b) l'ampliamento temporaneo della superficie dell'esercizioassentito mediante installazione di allestimenti esterni, non immediatamente rimovibili, comprendenti platee e strutture rigide di tamponamento o copertura rimovibili;

c) l'ampliamento temporaneo della superficie dell'eserciziomediante utilizzo temporaneo dei locali contigui o nell'immediata prossimita' dell'attivita', senza che cio' costituisca mutamento di destinazione d'uso.

I primi, quelli contraddistinti dalla lettera a), gia' rientrano tra quelli non assoggettati ad autorizzazione paesaggistica, nella misura in cui sono riconducibili alla fattispecie di esonero dal predetto titolo prevista al punto A.17 dell'allegato A al decreto del Presidente della Repubblica n. 31/2017, concernente le «installazioni esterne poste a corredo di attivita' economiche quali esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, attivita' commerciali, turistico-ricettive, sportive o del tempo libero, costituite da elementi facilmente amovibili quali tende, pedane, paratie laterali frangivento, manufatti ornamentali, elementi ombreggianti o altre strutture leggere di copertura, e prive di parti in muratura o strutture stabilmente ancorate al suolo». Tutti gli altri interventi non sono, invece, esonerati dall'autorizzazione paesaggistica in base alla disciplina nazionale.

Peraltro, il legislatore statale, in considerazione dell'emergenza pandemica, per promuovere la ripresa delle attivita' economiche, ha dettato precise norme a favore dei titolari di concessioni o di autorizzazioni concernenti l'utilizzazione del suolo pubblico esercenti attivita' economiche di ristorazione e simili, l'una destinata a operare a regime e l'altra avente carattere temporaneo, quali:

l'art. 10, comma 5 del decreto-legge n. 76/2020, come modificato dal successivo decreto-legge n. 137/2020, in virtu' del quale non e' subordinata alle autorizzazioni di cui agli artt. 21, 106, comma 2-bis, e 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo n. 42/2004, la posa in opera di elementi o strutture amovibili sulle aree di cui all'art. 10, comma 4, lettera g) del medesimo codice, fatta eccezione per le pubbliche piazze, le vie o gli spazi aperti urbani prospicienti a siti archeologici o ad altri beni di eccezionale valore storico o artistico;

l'art. 9-ter, comma 5 del decreto-legge n. 137/2020 che consente entro il 31 dicembre 2021 senza necessita' delle autorizzazioni di cui al decreto legislativo n. 42/2004 e senza necessita' di osservare i limiti di cui al testo unico sull'edilizia, entro il 31 dicembre 2021 e al fine di mantenere il distanziamento, la posa in opera temporanea su vie, piazze, strade e altri spazi aperti di interesse culturale o paesaggistico, da parte dei soggetti di cui al comma 2, di strutture amovibili, quali dehors, elementi di arredo urbano, attrezzature, pedane, tavolini, sedute e ombrelloni, purche' funzionali all'attivita' di cui all'art. 5 della legge n. 287/1991.

Ma i secondi e i terzi interventi, quelli contraddistinti dalle lettere b) e c), sono ben piu' ampi di quelli autorizzati dal legislatore statale, dal momento che la norma regionale si riferisce a opere non facilmente rimovibili, mentre quella statale richiede l'amovibilita' dei manufatti per escludere la necessita' dei titoli autorizzatori.

Inoltre, fatta salva la disciplina temporanea valida solo fino al 31 dicembre 2021, la normativa statale mantiene comunque la necessita' delle autorizzazioni previste dal Codice dei beni culturali e del paesaggio negli spazi urbani prospicienti a siti archeologici o ad altri beni di eccezionale valore storico o artistico.

D'altro canto, lo spostamento al 31 luglio 2025, disposto dall'art. 56, comma 1, del termine per realizzare senza autorizzazione paesaggistica gli interventi di cui all'art. 78, comma 6, ove riguardino opere pubbliche, e' sproporzionato rispetto all'ambito oggettivo del comma 6 in questione, concernente interventi temporanei finalizzati unicamente a rispettare le misure di sicurezza prescritte per fronteggiare l'emergenza epidemiologica in corso da COVID-19 per le attivita' produttive artigianali, industriali e commerciali.

Come noto, la giurisprudenza costituzionale ha piu' volte censurato norme regionali che dispongono proroghe, successive nel tempo, al termine di efficacia inizialmente previsto, in quanto esse hanno l'effetto di consolidare nel tempo l'assetto «in deroga».

E poiche' le deroghe, per il fatto stesso di essere eccezionali cioe' di legittimare eccezioni alle regole vigenti - devono necessariamente essere circoscritte nel tempo, ogni prolungamento (spesso piu' volte reiterato) di quel tempo costituisce una misura di stabilizzazione che rende tendenzialmente permanente l'eccezionale, producendo di fatto un'antinomia inaccettabile sotto il profilo ordinamentale.

Del tutto irrilevante e' anche la circostanza che la normativa regionale novellata non sia stata precedentemente impugnata dal Governo, posto che «nei giudizi in via principale non si applica l'istituto dell'acquiescenza, atteso che la norma impugnata, anche se riproduttiva, in tutto o in parte, di una norma anteriore non impugnata, ha comunque l'effetto di reiterare la lesione da cui deriva l'interesse a ricorrere» (Corte costituzionale sentenze n. 56/2020, n. 39/2016, n. 231/2016 e n. 41/2017).

Alla luce di quanto sopra, l'art. 56, comma 1 della legge regionale n. 15/2021, nella parte in cui incide sull'art. 78, comma 7 della legge regionale n. 8/2020, concentendo gli interventi temporanei previsti dall'art. 78, comma 6 anche per le opere pubbliche fino al 31 luglio 2025 - interventi, questi, esonerati dall'autorizzazione paesaggistica in virtu' di quanto previsto dall'art. 78, comma 2, lettera d) della legge regionale n. 8/2020 contrasta con l'art. 146 del Codice dei beni culturali (decreto legislativo n. 42/2004), e inoltre con la disciplina statale che indica le ipotesi di esonero dai predetti titoli autorizzatori (art. 149 del codice di settore; allegato A del decreto del Presidente della Repubblica n. 31/2017; art. 10, comma 5 del decreto-legge n. 76/2020; art. 9-ter, comma 5 del decreto-legge n. 137/2020).

Per tali motivi, l'art. 56, comma 1 della legge regionale n. 15/2021 viola:

l'art. 2, comma 1, lettera q) dello statuto speciale, che attribuisce si' alla Regione autonoma la potesta' legislativa primaria in materia di tutela del paesaggio, ma impone che questa competenza debba essere esercitata, come ha chiarito la Corte costituzionale (sentenza n. 164/2009), in armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento, nonche' delle norme fondamentali e di riforma economico-sociale. Tra i limiti inderogabili da parte della Regione, in quanto costituenti norme di grande riforma economico-sociale della Repubblica, vi e' il complesso delle norme che individuano l'ambito applicativo dei titoli autorizzatori previsti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo n. 42/2004. Si tratta di un principio pacifico nella giurisprudenza costituzionale e costantemente affermato nei confronti delle regioni a statuto speciale, inclusa la Valle d'Aosta (cfr. sentenza n. 238/2013, con la quale la Corte ha dichiarato illegittime alcune norme introdotte proprio dalla Regione Valle d'Aosta, recanti fattispecie di esonero dal regime dell'autorizzazione paesaggistica). Alle regioni, anche a statuto speciale, non e' consentito individuare - con riferimento ai beni paesaggistici - ulteriori tipologie di interventi sottratte al regime autorizzatorio, in aggiunta o in difformita' a quanto stabilito dalla disciplina statale;

l'art. 9 della Costituzione, in base al quale il paesaggio costituisce valore costituzionale primario e assoluto (Corte costituzionale sentenza n. 378/2007), poiche' la Regione, ampliando gli interventi sottratti all'autorizzazione paesaggistica, ha determinato un ingiustificato abbassamento del livello della tutela posto a presidio dei beni paesaggistici;

l'art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, in quanto incide sulla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, materia riservata allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione come gia' evidenziato dalla Corte costituzionale con sentenze n. 207/2012 e n. 238/2013, le esigenze di uniformita' della disciplina in tema di autorizzazione paesaggistica su tutto il territorio nazionale si impongono sull'autonomia legislativa delle regioni, anche a statuto speciale, alle quali non e' consentito individuare altre tipologie di interventi realizzabili in assenza di autorizzazione paesaggistica, al di fuori di quelli tassativamente determinati ai sensi della normativa sopra richiamata;

l'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, in quanto contrasta con le norme di grande riforma economico-sociale dettate dallo Stato con il Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo n. 42/2004, ed invade la sfera di potere che il legislatore statale ha nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o culturali (per tutte, sentenza n. 51/2006) di vincolare la potesta' legislativa primaria delle regioni a statuto speciale. Principio operante anche nei confronti specifici della Regione Valle d'Aosta, come gia' riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale (Corte costituzionale sentenza n. 238/2013).

Per tutte le esposte ragioni

La Presidenza del Consiglio dei ministri come sopra rappresentata e difesa conclude affinche' la Corte costituzionale voglia accogliere il presente ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimita' costituzionale della norma della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta n. 15/2021 denunciata con il presente ricorso.

Roma, 10 agosto 2021

L'Avvocato dello Stato: Corsini